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刍议说服教育在强制执行程序中的适用

王海宏


　　近年来，各级法院在执行工作者们做出了种种努力以缓解“执行难”，在这些努力中，说服教育的原则保持着重要的位置，几乎能够说，说服教育是法院针对“执行难”而采取的种种对策中不可缺少的一环。
　　首先，一般而论，说服教育比起其他执行措施来更容易节省法院或具体办案人员的资源或成本，从而可能在一定程序上弥补法院执行力量的不足。这不仅因为成功的说服教育能够减轻乃至免除采取其他执行措施的负担，而且更体现在说服教育方法广泛的替代性上。在其他所有的执行措施都无效或无法采取的情形下，常常仍存在着做说服教育工作的余地，而且有时也能够取一定成效。
其次，在法院针对种种验证以执行又似乎不宜中止或终结执行的复杂情况而采取的各种对策中，说服教育都占有不可或缺的一席之地。这些对策或措施既包括“以物抵债”、“劳务抵债”等灵活的清偿方式，也包括在执行的期限、金额、方式、主体等方面的种种变通做法，而有名的所谓“放水养鱼”更是这种种灵活方式及变通做法的综合运用。
　　说服教育在法院克服“执行难”问题的种种努力中占据着重要的地位决不是偶然的。作为转型期特殊的法律现象，“执行难”可以被理解为，一种功能相当有限的法律程序直接面对过于复杂的社会现实，不得不处理远超过其制度容量的问题而引起的制度扭曲或制度紧张。
　　我国强制执行程序功能的有限性不仅体现在需要强制执行的案件负担过重、执行组织等内部关系并未理顺等问题所造成的“绝对力量不足”，更集中地表现为转型期制度总体供应不足所导致的“相对力量不足”，如果存在较完备健全的担保、银行存款及证券的记名、不动产登记、公证、拍卖等制度，则不动产及担保债权、存款及证券等财产的执行能够通过法定程序简单地完成，强制执行的措施将有可能像许多国家那样，主要集中在动产的扣押和拍卖上。这样，事情就会单纯得多。恐怕这也是尽管不少国家的强制执行成功率相当低，却并不认为存在“执行难”问题的原因之一。
　　此外，尤其就经营性组织而言，目前我国的强制执行实际上承担了很大一部分应该由破产制度来解决的问题。由于上述制度以及其他类似的制度缺乏或者不健全，同时也由于制度间的专业化分工不发达或制度间关系没有理顺，需要运用不同的原理、不同的法律技术来解决的许多问题都集中到强制执行领域，使得这个制度不堪重负而验证以有效地发挥其功能。
　　说服教育原则的作用在于，通过加强法院裁量的因素和引入当事人同意的契机以减轻执行制度的负担，它使过大或过于复杂的问题也有可能在强制执行的范畴内得到处理，从而加大了制度的容量，在一定程序上弥补了其他制度的不足。说服教育不仅在通过获得当事人同意而满足程序的正当性要求这方面必不可少，而且在运用得好的时候确实能够解决问题，收到良好的社会效果。作为确实有效的一种方法，在制度供应不足的整体状态没有得到根本性改变之前，从强制执行取消作为原则的说服教育看来是不可行或者是不可取的。
　　“说服教育也强制相结合”被视为执行程序的基本原则之一。在整个执行过程中，执行人员要用国家的法律，对当事人进行深入细致的思想工作，说服教育义务人遵守法律，自觉履行法律文书规定的义务。只有在教育无效的情况下，方依法采取强制执行措施。从教育入手，以强制作保证，将二者结合起来，是我们当前执行工作的一项原则，这项原则要求执行人员自始至终进行说服教育工作，又要适时依法采取强制措施。
　　人民法院在强制执行时，首先要立足于说服教育提高当事人的思想认识与法律意见，促使其自动履行法律文书中所确定的义务。但是，没有强制执行作后盾，说服教育就不易奏效，就无法保证生效法律文书的执行。强制执行与说服教育是互为补充，相辅相成的，两者不可偏废。针对执行义务人，以发动强制措施的可能性为后盾，先作思想工作，进行法制宣传，促使其主动履行义务，这些工作无效才采取强制措施。这样，说服教育可以贯穿整个执行过程，与强制措施相伴或交替使用，以确保法律文书元宝的义务最终得到实际履行。
　　强制性是执行工作的特点，《民事诉讼法》明文规定的各种强制措施集中体现了这个特点，没有国家强制力作为后盾，各种生效法律文书就不可能得到正确的执行。
　　但是，我们强制执行工作的强制性，并非仅靠强制就能做好执行。执行工作是一项政策性、思想性极强的工作，人民法院在执行前应当了解、分析被申请执行人拒不履行义务的原因。针对不同的情况，对症下药，做好思想工作，并向被执行人进行法制宣传和教育工作。
　　强制执行与说服教育相结合是我国民事执行工作一贯奉行的原则，贯彻这一原则既可以通过强制执行实现权利人的合法权益，同时又可以运用说服教育的方法使义务人真心悔过，履行法律文书所确定的义务。同时强制与说服教育相结合是执行工作的一项重要原则，二者不可偏废，应注意把二者结合起来，才能保证执行工作的顺利进行。



黑龙江省北安市人民法院 王海宏

建设部


建设部关于开展城乡规划监督检查的通知

建规函[2004]5号


各省、自治区建设厅、直辖市规划局（委员会）：
　　《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发〔2002〕13号，以下简称《通知》）、《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》（建规〔2002〕204号，以下简称204号文件）下发以来，各地认真学习贯彻文件精神，切实端正城乡建设指导思想，充分发挥城乡规划的综合调控作用，促进了城乡经济社会的健康发展。但是，一些地方特别是市县人民政府对贯彻《通知》的重要性认识不够，缺乏贯彻落实《通知》要求的具体措施，对存在的问题没有进行全面严格整改；部分市县分管领导和规划部门对《通知》以及九部委204号文件等有关贯彻文件缺乏了解；一些地方的“形象工程”、“政绩工程”问题没有从根本上纠正；对擅自设立开发区、大学城，盲目扩大园区用地规模的整改工作尚未收到实效，下放规划管理权等问题还没有得到根本解决。为进一步贯彻落实《通知》精神，切实加强城乡规划监督管理工作，促进城乡全面、协调和可持续发展，建设部决定2004年继续开展全国范围的城乡规划监督检查。现就有关事项通知如下：
　　一、检查重点和主要内容
　　此次检查的重点是地方各级人民政府贯彻落实《通知》和九部委204号文件情况。主要内容包括：
　　（一）国务院批复的省域城镇体系规划实施情况。主要检查重点地区和重大区域性基础设施建设选址意见书制度执行情况。
　　（二）2002年5月以来，地方政府利用财政资金建设的楼堂馆所以及道路、广场等基础设施情况。重点检查上述建设项目是否符合城市总体规划和近期建设规划要求；涉及拆迁的，是否在规划审批前予以公示，听取被拆迁人等利害关系人的意见。
　　（三）城乡规划编制和调整情况。重点检查市县人民政府是否按照《通知》和九部委204号文件要求，组织开展并按时完成近期建设规划编制或调整工作，明确各类城乡规划的强制性内容。
　　（四）各级人民政府及其有关部门批准设立的开发区清理整顿情况。重点检查是否按照国务院清理整顿开发区的有关规定，对省级以下开发区进行了清理和撤并；开发区建设和土地利用是否违反城镇体系规划、城市总体规划要求；对下放开发区规划管理权的，是否予以纠正并废止有关文件。
　　（五）2002年5月以来，城市建设用地增加以及批准和使用情况。重点检查是否认真执行《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》（建规〔2002〕270号），土地征用、供应及使用是否符合城市总体规划、近期建设规划和详细规划的规定，并依法定程序办理规划许可手续；招标拍卖挂牌出让土地是否由城乡规划行政主管部门依据详细规划提供了规划设计条件，并将其作为出让合同的组成部分。
　　（六）城乡规划执行情况。重点检查2003年7月1日后是否存在未编制近期建设规划而批准使用土地和进行建设的；2003年7月1日后，是否违反近期建设规划和强制性内容批准使用土地和进行建设；2002年5月以来批准的重大建设项目中是否存在以政府文件和会议纪要等形式取代选址程序，未取得“选址意见书”而批准立项、未取得“建设用地规划许可证”而批准使用土地等情况。
　　（七）历史文化名城保护情况。重点检查保护规划的执行情况和历史文化街区整体保护状况；在历史文化街区内拆除旧建筑和建设新建筑的，是否符合历史文化街区保护规划，并按要求进行公示和报批。
　　（八）违法案件处理情况。重点检查是否对本地发生的城乡规划违法案件包括新闻媒体报道或公众举报的案件等进行了认真核查，并依法严肃处理；对重大违法案件是否进行了公开处理，并及时向上级政府及其城乡规划行政主管部门报告。
　　二、检查方式和时间安排
　　此次检查以省和地（州）、市、县（区）自查自纠为主，省级城乡规划行政主管部门在对照检查省域城镇体系规划实施情况的同时，负责督查本行政区域内自查自纠情况并组织全面互查。建设部将选择部分省份进行抽查。检查工作分三个阶段进行。
　　第一个阶段，2004年1月至2004年3月底，各省、自治区建设厅对照检查省域城镇体系规划实施情况；各地（州）、市、县城乡规划行政主管部门围绕上述检查内容和重点开展全面清查和自纠，并将检查报告逐级汇总上报省、自治区建设厅。直辖市的自查自纠情况直接报建设部。
　　第二个阶段，2004年4月至6月，在地（州）、市、县自查自纠基础上，由省、自治区建设厅组织各地（州）、市、县城乡规划行政主管部门对自查自纠情况进行互查，并于6月底前将本地区自查自纠情况以及互查结果书面报告建设部。互查工作可以结合本地区实际情况，与省人大组织开展的城乡规划执法检查结合进行。
　　第三个阶段，2004年第三季度，建设部将在各地自查基础上选择部分省、自治区和直辖市进行抽查，并将检查情况上报国务院。
　　三、工作要求
　　（一）充分认识开展城乡规划监督检查的重要意义，认真开展监督检查工作
　　开展城乡规划监督检查，是深入贯彻《通知》精神、加强城乡规划监督管理工作的重要举措。各地要充分认识开展这项工作的重要意义，增强责任感和紧迫性，切实抓紧抓好监督检查工作。各级规划部门的一把手要亲自抓，负总责。要按照文件要求，周密部署，精心安排，做到组织落实、人员落实、任务落实和责任落实，保证按时保质完成工作。
　　目前，全国多数地区已经按照国务院文件要求建立了城乡规划年度监督检查制度。今后，地方各级城乡规划行政主管部门都要组织开展本地区城乡规划监督检查工作，并逐级上报检查情况。各省、自治区建设厅和直辖市规划局（委员会）应于每年12月底前向建设部书面提交监督检查报告。
　　（二）加强对监督检查工作的督查和指导
　　各省、自治区建设厅要认真做好对本地区自查自纠工作的督查和指导。要通过督查，掌握各地、市、县是否按照要求部署开展自查自纠工作，具体工作是否落实；存在的问题是否全面清查并列出；对发现的问题是否制定了整改措施并主动纠正；解决不了的问题，是否及时向上级规划部门报告。对好的典型要公开表扬，对工作进展缓慢或工作不力的，要给予批评并责令限期改正。各省、自治区建设厅，直辖市规划局要通过媒体，将此次监督检查的结果向社会公布。
　　（三）切实做好整改工作，依法严肃处理一批大案要案
　　各市县对检查中发现的问题，要严格依据《城市规划法》等法律法规和有关政策进行纠正；自己纠正有困难的，要及时向上级规划部门报告，请上级规划部门帮助解决；对不自动纠正的，省级规划部门要责成市县人民政府及规划部门限期纠正。对自查中发现的问题，法律法规没有规定或政策规定尚不明确的，要抓紧研究处理意见。各省、自治区建设厅，直辖市规划局（委员会）要组织专门人员搜集、掌握检查中发现的此类重大问题，研究处理意见和解决措施。对特别重大的问题，可报请建设部研究决定。各级规划部门要重视规划管理制度建设，针对检查中发现的问题和薄弱环节，修改和完善现行的规划管理制度。
　　要抓好大案要案的查处，以震慑和遏制违法行为。对有令不行、有禁不止，或在自查自纠过程中顶风违法违纪的，要公开严肃处理。不仅要纠正错误，还要按照《通知》及有关法律法规的规定，追究有关责任人员的行政责任和刑事责任。对检查中发现的大案要案和典型案例，有关市县规划部门要进行深入调查和剖析，整理形成详细资料逐级上报省、自治区建设厅和直辖市规划局（委员会），并由其汇总后作为监督检查报告的附件书面报建设部城乡规划司。各省、自治区、直辖市规划局（委员会）每年应上报5个以上典型案例。建设部将筛选部分案例在全国范围内进行通报。请各地于2004年1月30日前，将2003年城乡规划方面典型案例书面报建设部城乡规划司。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 中华人民共和国建设部
　　 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00四年一月九日