自2005年5月1日《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）施行以来，人民法院遵照《决定》精神，以实现公正司法为目标，以弘扬彰显司法民主为宗旨，先后在人民法院三个五年改革纲要中，把“完善人民陪审员制度”——这一中央司法体制和工作机制改革的重要任务，作为我国人民司法制度不断完善发展的重要举措，予以积极的实践探索和全力的推进。客观而言，伴随中国司法改革、法治前行的铿锵脚步，我国人民陪审员制度无论是在理论基础研究的开掘深入、价值取向标准的兼收融汇，还是在制度规范的逐步细化，社会大众认知提升与参与反响等方面，均表现出了蓬勃旺盛的生机和活力，寄托了广大法律人和民众对人民司法现实和未来的期冀和要求。关于人民陪审员制度完善改革的理论与实践，近年来，从法律学者、专家到司法实务界的领导、同仁，均有丰硕、精辟的成果、见解和成功的实践操作范例，在此，笔者仅结合当前实际，就人民陪审员实践探索面临的现实突出矛盾和发展路径谈谈一己之见，以求教于专家和同仁。
一、七年来人民陪审员制度完善改革实践的主要成果及其作用
事实上，有关陪审员制度改革取得的长足进步和良好成效，各类媒体、各级领导分别基于不同的受众、不同的视角都做过专题式或全方位的宣传报道和总结归纳。其中，不乏独到的观察和深刻的思索。值《决定》施行七年之际，即便是重复也罢、拾人牙慧也好，恐怕也不能算多此一举。只是需要强调的是，对于完善人民陪审员制度改革实践的成效作用的评价考量标准，一要始终不渝的坚持依法实施，牢牢把握“保障公民依法参加审判活动，促进司法公正”的立法宗旨；二要结合实际勇于创新，遵循司法规律，确保各项改革举措体现立法原意，符合立法精神。以此标准衡量，《决定》实施七年来至少取得了以下有目共睹的实绩：
（一）人民陪审员制度的价值功能初步显现，人民群众参与司法的积极性逐步提高
据不完全统计，自《决定》2005年5月施行到2011年12月，人民陪审员共参与全国法院审理案件400余万件，其中刑事案件120余万件，民商事案件260余万件，行政案件13万余件。陪审案件逐年增加趋势显著，2006年，人民陪审员共参与陪审案件仅有33万余件，占普通程序案件总数的19.73%，到2011年，人民陪审员共参与陪审案件达110余万件，占普通程序案件总数的48.30%。前后相比较增加了3.6倍，提高了28.6个百分点。诚然，人民陪审员制度推行虽在全国呈不平衡的发展态势，但短短的七年多时间，该制度即在全国基层法院普遍的推行实施，得到了社会各界和广大群众的积极响应和支持，使公民依法参与管理国家事务的权利得以在司法领域实现，成为司法民主的有效载体。
（二）《决定》的宗旨和精神得到具体的落实和深化
为全面贯彻《决定》，充分发挥人民陪审员制度的作用，人民法院依照中央司法体制和工作机制改革工作提出的“完善人民陪审员制度”要求，先后从扩大陪审员选任范围、增加陪审员数量；确保陪审员依法履职、保障权力行使；完善随机抽取机制、规范工作程序；提升陪审能力、强化管理等方面进行了全方位的实践探索，积累、摸索了许多成功的经验和值得肯定的做法。江苏吴中法院关于人民陪审员工作规范、全面、细化的操作方法及其相应工作机制的建构，使“吴中模式”成为全国基层法院人民陪审制度完善改革实践的缩影和典型。河南孟州法院在人民陪审员选任中通过电视台以“广而告之”的形式号召符合条件的公民积极参加“公开”选任，以及结合自身实际，探索并推行“一村一陪审员”机制的做法，既直观的向社会和公众诠释了陪审制度“代表性”、“民主性”、“广泛性”的精髓，又结合农村乡土社会实际，为切实发挥人民陪审制度作用做出了积极尝试。七年多来，经过不断的努力，人民陪审员队伍日益壮大，陪审员人数由最早时期的4.5万余人，截止到2011年12月已达到8万余人，实现了人民陪审员数量不低于基层法院法官二分之一的预期目标。这就为《决定》基于“公正、公开、公平”考量所确立的陪审案件采取“随机抽取”原则的实现创造了有利条件。也正因如此，在全国法院陪审工作中，“随机抽取”的实际运用已成持续上升的发展态势。
（三）人民陪审员的职责权利得到充分保障，陪审工作体制和机制不断加强完善
按照中央司改工作任务对“改革完善人民陪审员制度”的要求，最高人民法院引导、组织全国法院持续开展了旨在贯彻落实《决定》、弘扬司法民主、促进司法公正的人民陪审员制度完善改革实践。期间，先后深入一线基层法院摸情况、找问题，拟定改革工作意见和方案。为保证改革效果，筛选确定江苏吴中法院为试点法院，并实时跟踪研究，加强试点指导监督。针对试点和全国法院陪审工作开展中普遍存在的主要现实问题和实际困难，最高人民法院于2010年1月、6月，制定印发了《关于人民陪审员参与案件审判若干问题的规定》、《关于人民陪审员工作若干问题的答复》、《关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见》等规范性文件。文件以《决定》为依据，细化、丰富了《决定》相关内容，强化并重申了人民陪审制度的重大意义和现实作用，回应并解决了《决定》实施中一些亟待明确和规范的实践困惑，体系化的从拓宽陪审员选任范围、确保依法履职到建立健全陪审工作机制，到强化培训和管理等提出了改革措施和工作要求。客观而言，这些伴随人民陪审制度完善改革实践所产生的文本，固然可能因《决定》出台背景社会条件的影响，以及受当下我们认知水平和能力所限而无法作出更为理想化的选择和缜密的思考，但仅从规范并推动人民陪审制度顺利实施，鼓舞且激发人民群众参与司法的热情的视觉，都具有十分积极的标志性意义和作用。
二、当前影响制约人民陪审员制度发展的突出问题和矛盾
人民陪审制度完善改革实践七年来取得的优异成绩和效果是巨大且明显的，但囿于《决定》原则性规定产生的思想认识差异和实际操作上的空白，以及“创新”惯性思维主导下各种改革措施的“良莠”交织等因素影响，从而使人民陪审制度改革实践面临以下现实的困境，乃至于出现了“涉嫌”步入“误区”的端倪：
困境之一：法院系统内部包括法学界相关人士推行并执著于人民陪审员制度完善改革的“热情似火”与社会各界及亿万大众关注、参与其中的“淡然从容”形成较为鲜明的对比。这从各地陪审员选任时绝大多数“低调”、“平稳有序”的“默然”完成中即可得到印证（河南孟州近千人参加陪审员选录的盛况也只是凤毛麟角）。再以《决定》有关人民陪审员选任应具有广泛性、代表性为例，事实上，现有人民陪审员无论是在学历层次、年龄结构，还是在性别比例、专业构成等方面，均逐步趋于科学、均衡和合理，较好的体现了《决定》精神，但是若对现有陪审员总体的职业构成进行分析，即可发现其中党政部门人士比例过大，占到了陪审员总数的46.3%。造成这种情况的主要原因无外乎有三方面因素：一是整个社会对《决定》的意义、作用尚未认识到位；二是通过现实可行的制度规范和措施确保《决定》施行的工作机制尚未全面建立和形成；三是人民陪审员制度舆论宣传工作，要改变法院“单打独奏”、“心有余力不足”的现状，真正使《决定》得以不折不扣的贯彻执行。
困境之二：大众媒体以及业内人士对人民陪审员“陪而不审、审而不议”不绝于耳的诟病与实践中一些陪审员参加审判活动时的“消极、被动”，共筑了陪审制度前行的“藩篱”，给陪审制度改革实践增添了“负担”和“赘累”。加之，伴随《决定》施行，关于陪审员专业化还是大众化从未休止的争议，以及个别法院法官对陪审可能降低审判效率的担忧，都使陪审制度的实施和发展受到程度不同的影响。为保障人民陪审员依法履职，切实做到“既审又判”，最高人民法院依照《决定》关于人民陪审员“除不得担任审判长外，同法官有同等权利”的规定，为人民陪审员依法履职提供了具体有效的制度保障。然鉴于陪审员专业化与大众化的争议和纠结，即便是在具有悠久陪审传统历史的其他国家和地区都是一个始终无法平衡和消解的永久性命题。这就需要对我国人民陪审员制度的现状及其面临的紧迫问题有一个客观、准确的研判分析。也就是说，当着眼于普通民众参与司法的大众化陪审其功能定位在初始阶段更多的承载了司法民主的形式内容时，司法民主的制度建构和渠道的畅通才是制度设计初始用意所在。其他深层次，乃至终极目标的实现，以及发展产生的问题，只能随着制度功能的不断完善，通过发展予以消弭和解决。这应该成为我们当下对待紧张关系所坚持的基本主张和态度。
误区之一：“编外法官”、“住庭陪审”是媒体和法律人对个别法院长期、“无限制”、固定化的让人民陪审员参加案件审理的形象称谓。但这恰恰与《决定》立法本意相悖，有趣的是，一些媒体包括个别法院往往还对个别陪审员极高的陪审率予以宣传和倡导，从而使陪审制度完善改革的实践夹杂了与《决定》精神渐行渐远的不和谐“音符”。
误区之二：对于“陪审过度”这种以体现司法民主，拓展陪审员职能的“实践探索”，其出发点无可厚非，且有积极意义。但是我们以为，就《决定》立法本意而言，超出其陪审案件的范围，该陪审员只能以普通公民的身份受邀参与、见证司法活动。因此，可以这样讲，人民法院出于积极参与社会管理创新的需要，为增强立案、信访及执行等工作的公开和透明，寻求人民陪审员的支持与理解，并征得本人同意帮助工作没有什么不妥，但必须明确其并不是履行陪审员的职责，并务必严格厘清两者的界限，以避免宣传不当造成对人民陪审制度负面的影响。
三、我国人民陪审员制度发展路径展望及建议
瑕不掩瑜，完善人民陪审员制度实践过程中，不管存在矛盾困惑也好，还是有“涉嫌”步入“误区”迹象也罢，日益壮大、活跃在人民司法领域的人民陪审员队伍，在实现公正司法目标任务所发挥的积极作用，以及由此引发的司法民主价值理念的形成和导向，都表明并预示具有中国特色的人民陪审员制度完善取得了可资欣喜的成就。需要着重强调的是，人民陪审员制度完善是一个长期、渐进的过程。对于人民陪审员基本制度、原则的变革与发展，必须依赖于《决定》立法的修改、完善，如陪审员选任范围能否直接由符合选举法条件的普通公民中随机产生？城乡二元结构国情下，陪审员选任是否采取差别化的原则？社会管理创新背景下，致力于陪审员作用进一步发挥，能否结合实际对陪审员职能作出全面的拓展等等。基此，我们以为目前人民陪审员制度完善实践的当务之急，务须牢牢把握和坚持依照《决定》精神、遵循司法规律、结合国情和实际的原则，自上而下对人民陪审员制度进行积极的探索、研究，为人民陪审员制度顺利实施和发展，为《决定》的修改完善提供坚实、科学、有力的实践基础和保障。为此，应主要从以下方面做出积极努力。
（一）以点带面，切实推动全社会对人民陪审员制度重要意义和作用的认识
我国人民陪审员制度实施所面临的主要问题和矛盾，归根结底症结还是表现在对制度意义、作用、功能的认识程度和价值标准判断的莫衷一是。总体上人民陪审员制度“内热外冷”局面没有得到根本转变的现状，不能不引起我们的高度关注和深思。我们以为，抛开现行立法设计需要进一步完善之外，立足实际以现行制度架构为依托，着重从陪审员选任环节入手，改变目前这种“润物细无声”式的“大一统”选任模式，代之以孟州法院“广而告之”式的选任活动，对于初始运行的人民陪审员制度将大有裨益。与此同时，辅之于各种有关人民陪审员制度价值目标和作用的宣传报道，必将在保障人民陪审工作顺利实施的同时，为该制度终极目标的实现积淀广泛、深厚的社会基础。
（二）以彰显司法民主为宗旨，建立完善、科学、务实、有效的审判管理评估考核体系
对于实践中一些法院因追求“陪审率”导致“编外法官”——这一有违陪审员制度初衷的现象，应通过对我们现行审判管理评估考核指标的调整予以解决，以树立科学、合理的价值判断导向标准。我们以为，鉴于“陪审率”考核指标的设定虽在鼓励、支持下级法院贯彻《决定》中起到较为明显的作用，但在其“指挥棒”下，追求“成就”的惯性力量无法使《决定》立法精神得以准确的贯彻。鉴此，建议对我们现行审判管理考核指标体系中有关陪审工作的考核指标主要从两个方面作出考量：一是选任陪审员的数量（按照其陪审员数量是否占到本法院法官的二分之一到1∶1的比例设置考核分值）；二是陪审员参加陪审案件的随机抽取比例。由此一来，人民陪审员制度民主性、代表性、广泛性的实质将得以在司法实践中全面显现和具体的落实。
（三）以分类“随机抽取”人民陪审员参加案件审理为基础，积极探索“专家陪审”的范围和形式
近年来，不少法院在人民陪审制度完善改革实践中积极探索“随机抽取”原则实际运行的新方法，对于陪审员在参审中扬其所长，与法官的思维判断形成良好的“互补”关系，提高案件审判质量，起到了积极的促进作用。由此也引发了我们立足《决定》精神、着眼陪审制度发展未来，积极研究探索符合国情、具有中国特色的“专家陪审”的些许思考。鉴于目前一些法院在分类“随机抽取”人民陪审员参审方面已经有了实践探索，且取得了应有的良好效果，我们以为，应以此为基础认真全面的加以总结、梳理和规范，以保证其在现行《决定》立法精神范围内制度化运作。与此同时，可在贯彻实施《最高人民法院关于海事法院人民陪审员选任工作的意见（试行）》（法〔2011〕267号）中，对“专家陪审员”相关问题进行深入广泛的试点，以积累经验，为人民陪审员制度完善，并适时启动《决定》的修订做好实践和理论的准备。
（作者单位：最高人民法院）
贵阳市市容环境卫生监察处罚规定
贵州省贵阳市人民政府
贵阳市市容环境卫生监察处罚规定
（１９９６年３月１８日 贵阳市人民政府令第１５号）
第一条 为加强市容环境卫生管理，建设优美、整洁、文明有序的现代化城市，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市容貌标准》、《贵州省城镇环境卫生管理条例》、《贵阳市市容环境卫生管理办法》，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市南明区、云岩区。花溪区、乌当区、白云区、清镇市、息烽县、修文县、开阳县及贵阳经济技术开发区参照本规定执行。
第三条 贵阳市城市管理委员会是本市市容环境卫生管理的主管部门。对违反《贵阳市市容环境卫生管理办法》的行为，市、区、街（镇）市容环境卫生管理机关和城管监察队伍按本规定处罚。
第四条 市容环境卫生执法人员执行公务时，必须配戴统一制作的执法标志，持贵阳市人民政府核发的行政执法证件，统一使用财政部门印制的罚没收据。
第五条 对随地吐痰、随地便溺、乱泼污水及乱扔果皮、纸屑、烟头、包装物等废弃物的，给予批评教育，责令清除或纠正，并处以５元以上５０元以下罚款。
第六条 门前卫生责任人应与所在地的环境卫生管理部门或街道办事处、乡（镇）人民政府签订《门前卫生责任书》，做到“门前三包、门内达标”。不签定《门前卫生责任书》的，责令限期签定，并处以１００元以上２００元以下罚款；对不履行门前卫生责任的，责令限期改正，逾期不改的处以１００元以上２００元以下罚款。
第七条 垃圾必须实行袋装或容器密闭，定时、定点投放或倾倒，违者处以５０元罚款。
向沿街果皮箱、积沙井倾倒废弃物的，每次处以３０元以上５０元以下罚款。
第八条 随地乱放、乱倒废弃物的，责令清除，并按污染面积每平方米处以５０元罚款，污染面积不足一平方米的按一平方米计算。
第九条 各类车辆污染路面的，责令清除，并按污染面积、污染程度每平方米处以２０元以上５０元以下罚款。
第十条 各类车辆在公共用地或沿路倾倒垃圾和建筑废料的，责令清除，并按每１００公斤处以５０元罚款，不足１００公斤的按１００公斤计算。
第十一条 在建筑物、构筑物、树木及其他公共设施上乱贴、乱写、乱画、乱刻的，责令恢复原状，并可按每处（张、件）处以２０元以上５０元以下罚款，其中不能恢复原状的，从重处罚。
第十二条 沿街的公共设施及建筑物、构筑物，由产权人和使用人负责保持完好、整洁、美观，未履行责任的，责令限期改正，逾期不改正的，处以１００元以上２００元以下罚款。
第十三条 有下列行为之一的，责令改正或清除，并按相应规定处罚：
（一）在道路和公共场所施工作业，所产生的废弃物未按规定时间清除，影响市容环境卫生的，处以１００元以上２００元以下罚款；
（二）在道路、公共场地清洗车辆，未经批准的，按每日每处处以１００元以上２００元以下罚款，并予以取缔。虽经批准，污染路面的，按每平方米每日处以３０元以上５０元以下罚款；
（三）在城区道路上行驶的机动车辆车容明显不整洁、车体严重破损变形影响市容的，处以２０元以上５０元以下罚款；
（四）在道路、户外场院、垃圾容器内焚烧树叶、垃圾、杂物的，每处处以２０元以上５０元以下罚款；
（五）污水（烟囱水）污染建筑物、构筑物和道路的，责令限期改正，逾期不改的，每日每处处以３０元罚款。
第十四条 经批准的夜市出场时间为１７点以后，夜市的市容环境卫生，由主办单位负责。未经批准摆摊设点的，责令立即撤除，并按每个摊位处以３０元以上５０元以下罚款，情节严重的，可没收经营的物品、用具。
违反规定使用煤火炉灶经营的，责令立即撤除，每发现一次，每眼灶处以５０元罚款。
第十五条 违章在街道两侧和公共场地堆放物料的，责令限期清除，逾期不清除的除强行清除或没收物品外，每处处以１００元以上２００元以下罚款。
第十六条 窗口单位、公用市政设施、园林绿化、车辆管理、饮食摊区、集贸市场、小街小巷、楼群院落、城郊结合部、街道清扫、垃圾清运、公厕管理等由责任单位或责任人按照全国卫生城市标准组织实施，对不符合全国卫生城市标准的，给予通报批评，限期改正，并可处以２００元以下罚款。
第十七条 污水或粪水外溢、排放，影响市容环境卫生的，按污染面积对产权人和使用人处以每日每平方米５０元罚款。
第十八条 医疗、屠宰、科研、教学、生物制品等单位产生的有毒有害（不含放射性）废弃物，必须由贵阳市特种垃圾处理场处理。擅自处理的按每公斤处以５元的罚款。
第十九条 对损坏或非法拆除公共环境卫生设施的，责令限期修复，并处以１００元以上３００元以下罚款。逾期不修复的，按重置价及有关费用赔偿。
设施修复费和赔偿费的标准由市有关部门核定。
第二十条 影响市容环境卫生和市容整顿需要拆除的违法建筑物、构筑物，经县级以上人民政府或贵阳市城市管理委员会批准，可以作出责令限期拆除决定，逾期不拆除的，由县级以上人民政府或贵阳市城市管理委员会责成有关部门强制拆除，或者由作出拆除决定的机关申请人民法院强制拆除。当事人对拆除决定不服向人民法院起诉的，诉讼期间不停止拆除决定的执行。
第二十一条 市容环境卫生管理部门应当建立健全岗位责任制，认真履行职责。任何单位和个人对市容环卫执法人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，进行监督举报，经查证属实的，由所在单位或上级主管机关对举报人奖励，并对违纪人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 对没收、扣押的物品，必须由两名以上执法人员向当事人开具正式物品清单，由当事人在清单上签章；当事人拒绝签章的，执法人员应当在清单上予以注明，并将清单连同物品按规定处理。
第二十三条 违反本规定第五条至第十九条规定情节严重的，可按罚款数额的三至五倍处罚。
本规定的各项行政处罚，可以单独适用，也可以合并适用。
本规定所称“以上”、“以下”，均含本数。
本规定所指的批准人，均为法定批准人。
第二十四条 任何单位和个人均有权对违反本规定的行为进行监督和举报。举报内容经查证属实的，由执法部门给予奖励。
第二十五条 对拒绝、阻碍市容环境卫生管理人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 当事人对处罚决定不服的，可在收到处罚决定书之日起１５日内向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议。对复议决定不服的，可在收到复议决定书之日起１５日内向人民法院起诉。逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行或者依法强制执行。１３第二十七条 本规定具体应用中的问题由贵阳市城市管理委员会负责解释。
法律法规有新规定的，从其规定。
第二十八条 本规定自发布之日起施行。一九九二年发布的《贵阳市市容环境卫生管理处罚规定》同时废止。
