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浅析交叉执法问题及其对策

作者：宋飞


“交叉执法”问题，一般老百姓将其形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”，有些文化
素养的人将其戏称为“九龙治水”。通常所见的“交叉执法”问题大致有两种，一种叫“多层执法”，如同一行政执法部门对同一违规事项，不仅有辖区的市一级行政执法部门可以管，没有辖区的县市和区一级行政执法部门也可以管；另一种叫“多头执法”，如同一级政府下属的不同行政执法部门，对同一违规事项都可以行使执法权。
“交叉执法”问题的产生，其原因主要是在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80％的法律、90％的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。我国法律虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。
在此，通过对各行政执法部门的行政执法依据的清理，笔者对我省尤其是本地比较典型的“交叉执法”问题作一个简单枚举：
1．在河道采砂方面，水利、国土资源、矿管、海事、铁路、公安、各乡镇办等部门存在执法领域的争议和执能重叠问题；
2．在门面装修方面，工交、规划、城管、市政、环卫、装饰装修办等部门存在多头执法、重复处罚的问题。
3．在流通领域的商品质量问题的查处方面，工商、质量技术监督部门存在职能交叉的问题，尽管中央和省政府曾多次出台这方面的文件，该问题依然没有得到较好解决。
4．在对旅行社违反《商标法》和《反不正当竞争法》的行为方面，旅游和工商部门都可以进行处罚。
5．在对行政事业性收费和经营性服务价格的监督管理方面，物价、财政、监察部门之间存在执法争议和职能重叠。
6． 在对捕捉、收购、贩运、销售青蛙的查处方面，水产和林业部门存在职能交叉。
7．在市区建筑市场管理范围方面，区城建办和市建委存在执法争议。另外，市园林绿化局和区林业局就征收绿化费及砍伐树木，区市区文化部门、计划生育部门在各自管理范围上，也存在执法争议。
为了有效解决执法领域中存在的交叉问题，各地陆续开始制定《行政执法争议协调办法》，将协调部门定位为县级以上政府法制部门。在这里，笔者简单介绍一下2006年6月1日施行的《湖北省行政执法争议协调办法》，这个办法被媒体称为“国内第一个用于解决执法领域中存在的交叉问题的地方性政府规章”。就笔者看来，这个办法对行政执法争议协调工作作出了一系列程序性规定：1、依行政执法部门申请的，5日内决定是否受理，3日内通知另一方执法部门，7日内要求答辩；2、政府法制部门依职权的，通知行政执法部门7日内报送材料；3、处理了的，政府法制部门要作出《行政执法争议协调意见书》，不服的可以在7日内向同级政府提出异议，政府认为异议成立的，撤销或变更指定、再行协调，认为异议不成立的，决定维持该意见书；4、处理不了的，政府法制部门书面建议报送同级人民政府决定。从上述规定可以看出，这个办法充分借鉴了行政复议法和行政诉讼法的一些成功制度安排，采取法律和行政手段并用的做法解决实际问题，其出台无疑具有积极意义。但在具体操作上，还是存在一些问题的，比如说它的一套程序仅对“多头执法”适用，对“多层执法”则无法规制；政府法制部门处理不了的问题，或者行政执法部门对其处理意见不服的，由政府解决，那么政府是不是也该成立一个类似于终审法院的机构，这一机构的组成人员是否应包括分管政法工作的政府领导和既懂行政又懂法律的机关工作人员？这些问题如何解决，仍需继续探索。笔者认为，除了制定地方规章，国务院也应该考虑制定一个全国通行的《行政执法争议协调条例》，将其上升为行政法规或者法律的高度，以示中央政府为解决“交叉执法”问题的决心和魄力。
针对“多层执法”，笔者主张按照国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》的要求，减少行政执法层次，适当下移执法重心，将市区行政执法机关争议的事项交由区级行政执法机关去完成；针对“多头执法”，笔者主张适用行政法律适用规则，排除或者减少交叉现象，由政府指定一个行政执法机关来专门执法，如笔者所在部门在处理林业部门和水产部门就青蛙执法发生争议时，考虑到因林业部门的执法依据出台在后，水产部门的执法依据出台在后，就大胆地根据后法优于前法的行政法律适用规则，我们裁定由政府将青蛙执法权指定给水产部门行使。
除了出台规范性文件和理论探讨，在不违反限制人身自由权只能由公安部门行使和一事不再罚原则的前提下，相对集中行政处罚权工作仍应继续开展深入，各项综合执法和联合执法形式仍应继续尝试，当然这有待于行政执法机关改革认识和法律素质的提高。



作者简介：宋飞,1980年12月11日生, 毕业于华中科技大学法学院，现在湖北黄冈市黄州区政府法制办工作.曾在法律图书馆网发表论文《人治与法治的较量-兼论德治》、《从一案看劳动教养制度的存废》、《房地产权属变更案例评析》、《试论国有资产流失与法律规制》、《周??与》、《盖尤斯与》、《格老秀斯法学思想研究》、《制定法、成文法概念比较研究》、《宪法定义新论》、《试论我国法学教育的现状问题与对策》、《对12起处罚决定被撤销的复议案的法理分析》、《公司法与劳动法竞业禁止原则之比较》、《试论公司监事制度》、《评柏拉图中译本——兼与张智仁、何勤华先生商榷》、《评格老秀斯中译本——兼与何勤华先生商榷》；译作《中国传统哲学与争端解决》、《美国诉微软案》、《屠宰场案的负面影响》。

中国证券业协会


关于证券投资顾问和证券分析师注册登记有关事宜的通知

中证协发[2010]178号


各证券公司、证券投资咨询机构：

2010年10月19日，中国证监会发布《证券投资顾问业务暂行规定》（证监会公告[2010]27号）和《发布证券研究报告暂行规定》（证监会公告[2010]28号），两个暂行规定将于2011年1月1日起施行。依据《证券、期货投资咨询管理暂行办法》、《证券业从业人员资格管理办法》和上述两个暂行规定，现就证券投资顾问和证券分析师注册登记有关事宜通知如下：

一、证券公司、证券投资咨询机构应当按照《证券投资顾问业务暂行规定》和《发布证券研究报告暂行规定》的要求，根据选择的证券投资顾问、发布证券研究报告业务类别，做好证券投资咨询执业人员分类管理，并向中国证券业协会（以下简称证券业协会）申请办理证券投资顾问、证券分析师的注册登记。

注册登记为证券投资顾问的人员，其申请从事的证券业务类别为证券投资咨询业务（投资顾问）；注册登记为证券分析师的人员，其申请从事的证券业务类别为证券投资咨询业务（分析师）。

二、从事证券投资顾问、发布证券研究报告业务的证券公司、证券投资咨询机构，应当在2011年1月1日前，为公司从事证券投资顾问、发布证券研究报告业务的现有证券投资咨询执业人员集中办理注册登记。

证券公司应当将公司总部、证券营业部中签订劳动合同、取得证券投资咨询执业资格且实际从事证券投资顾问业务的人员，申请注册登记为证券投资顾问；将研究部门或者研究子公司中签订劳动合同、取得证券投资咨询执业资格且实际从事发布证券研究报告业务的人员，申请注册登记为证券分析师。

证券投资咨询机构应当将签订劳动合同、取得证券投资咨询执业资格且实际从事证券投资顾问业务的人员，申请注册登记为证券投资顾问。证券投资咨询机构在建立健全业务管理制度、合规管理和内部控制机制的前提下，可以将其专门研究部门中签订劳动合同、取得证券投资咨询执业资格且实际从事发布证券研究报告业务的人员，申请注册登记为证券分析师。

同一人员不得同时申请注册登记为证券投资顾问和证券分析师。

三、证券公司、证券投资咨询机构为现有证券投资咨询执业人员，集中办理证券投资顾问、证券分析师的注册登记，应当向证券业协会报送下列书面申请材料：

（一）公司证券投资咨询业务许可证明复印件；

（二）申请注册为证券投资顾问的人员基本信息表，包括人员姓名、身份证号码、证券投资咨询执业资格证书编号、所在业务部门、工作地点等信息；

（三）申请注册为证券分析师的人员基本信息表，包括人员姓名、身份证号码、证券投资咨询执业资格证书编号、所在业务部门、工作地点等信息；

（四）公司证券投资顾问人员管理制度、证券分析师人员管理制度及人员分类情况说明；

（五）公司关于所提供材料真实、准确、完整的承诺书；

（六）证券业协会要求提供的其他材料或者证明文件。

证券公司、证券投资咨询机构向证券业协会提交书面申请时，应当同步在中国证券业执业证书管理系统，录入有关人员的申请材料和相关信息。

四、2011年1月1日后，证券公司、证券投资咨询机构可以依据证券投资咨询相关法规、《证券业从业人员资格管理办法》等规定的证券投资咨询执业资格条件，按照本通知附件明确的注册登记程序及要求，为从事证券投资顾问、发布证券研究报告业务的新增人员，在证券业协会办理证券投资顾问、证券分析师注册登记。

五、证券投资顾问或者证券分析师变更岗位，不再从事证券投资顾问或者发布证券研究报告业务的，所在证券公司、证券投资咨询机构应当在该事项发生之日起10个工作日内，向证券业协会办理申请注销有关人员的证券投资顾问或者证券分析师注册登记。

证券投资顾问变更岗位从事发布证券研究报告业务，或者证券分析师变更岗位从事证券投资顾问业务，所在的证券公司或者证券投资咨询机构应当在10个工作日内，向证券业协会申请注销有关人员的原注册登记，并为该人员办理新的注册登记。有关人员变更注册登记完成后，方可从事相关业务。

范析员理、证券投资咨询机构的证监会公告六、证券投资顾问、证券分析师离职，其所在证券公司、证券投资咨询机构应当在劳动合同解除之日起10个工作日内，通过中国证券业执业证书管理系统提交离职备案。证券业协会依据公司提交的该人员离职备案材料，办理注销该人员的证券投资顾问或者证券分析师注册登记。

七、证券公司、证券投资咨询机构应当对其所报送的证券投资顾问、证券分析师注册登记申请材料严格把关，防止出现材料虚假、不实、重大遗漏等情形。

八、证券投资顾问、证券分析师离职或者变更岗位，所在证券公司、证券投资咨询机构未及时办理离职备案等相关手续的，证券业协会将采取谈话提醒、责令整改、行业内通报批评等措施。

九、证券公司、证券投资咨询机构报送材料存在虚假、不实、重大遗漏情形的，证券业协会将要求其撤回申请材料或者注销相关人员注册登记，并视情节对相关机构采取纪律处分或者自律管理措施，记入诚信档案。

十、证券投资顾问、证券分析师违反法律法规、中国证监会规定或者自律规范的，证券公司或者证券投资咨询机构应当严肃追究有关人员的责任，及时在中国证券业执业证书管理系统中填报人员处理情况信息，并及时向证券业协会提交注销有关人员注册登记的申请或者离职备案材料。

十一、证券公司、证券投资咨询机构及其证券投资顾问、证券分析师违反法律法规、中国证监会规定或者自律规范等规定的注册登记相关制度的，证券业协会将视情节采取行业内通报批评、注销相关人员注册登记等措施，并将有关处理情况通报中国证监会。

十二、证券业协会将通过中国证券业协会网站公示证券投资顾问、证券分析师的注册登记有关信息，方便投资者查询，接受社会监督。

特此通知。



附件：证券投资顾问和证券分析师注册登记程序及要求









二Ｏ一Ｏ年十一月十七日


附件证券投资顾问和证券分析师注册登记程序及要求.doc
http://www.sac.net.cn/servlet/download?filename=%B8%BD%BC%FE%D6%A4%C8%AF%CD%B6%D7%CA%B9%CB%CE%CA%BA%CD%D6%A4%C8%AF%B7%D6%CE%F6%CA%A6%D7%A2%B2%E1%B5%C7%BC%C7%B3%CC%D0%F2%BC%B0%D2%AA%C7%F3.1289975287656.doc