论司法独立及其实现
华中师范大学法学院 余松林
【内容提要】建立法治社会，实现依法治国的伟大目标，离不开司法机关的独立执法。如何实现司法独立已成为社会关注的一大热点问题。本文从影响司法独立的外部关系、内部关系以及法官的身份、经济地位、素质等方面入手。着重分析了各种关系的内在联系及现行司法体制的弊端，同时也结合我国的司法体制现状提出了笔者个人建议，以期引起大家的思考。
【关 键 词】司法独立 实现
司法是维护个人权利的最后一道屏障，它不仅关系到人的权利能否实现，而且更是人们的理念的保障。自然法学派追求的是一种自然的理性，而司法过程也是一种追求理性的过程，它追求的理性就是“公平”、“正义”。虽然永恒的正义是不存在的，但是具体正义的标准的实现，只有通过一个大家公认的机关给予定位，才能为大家能接受。而这个机关就是司法机关。司法机关只有独立才能行使这项职权，那么究竟什么才是真正意义上的司法独立呢?
一、司法独立的涵义
司法独立一词通常在两种意义上使用：一是结构意义上，是指司法机关独立于其他机关团体和个人，因此司法独立是一种“国家权力的结构原则”；二是程序意义上，司法独立的意旨是在司法过程中保障法官司法以维护程序正当性和结果正确性，因此也被称为“技术性的司法规则。”由此，我们可以用一个较为概括的概念——司法独立是指司法机关依法独立行使职权，不受任何其他机关、团体和个人的干涉，依据法律事实，依照法律的规定对案件作出公正的判决。
随着我国经济的迅猛发展，市场经济体制的逐步建立和完善，建立在计划经济基础上的司法体制早已无法适应时代发展的需要。对此，国家最高层领导也有了相当认识，提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”而笔者以为司法体制改革的核心问题在于司法独立，要实现司法独立，就必须对影响司法独立的种种关系有清醒的认识。
二、影响司法独立的外部关系
（一）司法独立与党的领导
中国共产党是社会主义事业的领导核心。在实质权力关系上，国家机关必须接受执政党——中国共产党的领导，司法机关与司法工作也不例外。虽然党的领导方式受到一定的限制，但是司法机关并不享有政治结构即国家权力关系上的独立。在我国目前的司法体制下，部分地区司法机关与地方党委的关系是不正常的。司法机关基本上受命于党委，成为党委的附属产物，地方法官的任免权掌握党委手中。在审理案件过程中，党委经常性直接过问案件情况并参与案件的讨论和审理。更有甚着凭自己的主观判断、个人情感给案件打批条，这在表面上看似乎迎合了某些人所谓的“绝对服从党的领导”需要，事实上这种“以党代审”的做法导致的部分办案不公，反而使党在人民心目中的形象和威望大打折扣，严重损害司法机关的独立性，成为导致腐败的诱因之一。
（二）司法机关与地方政府
德国法学家沃尔夫甘·许茨曾说过“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，
在任何时代都是一个问题。”可见，司法独立就是要不受任何地方的影响，法官独立审判案件。“地方影响对于确立法制和文明性来说，即令不是唯一有害的障碍，也是最有害的障碍之一。”我国是社会主义国家，要实现司法独立就必须建立起不受地方影响的独立司法机关。建国以来，司法机关的领导体制虽几经变动，但我国法院的设置基本上还是走行政区划的老路子，审判工作与司法工作不分，司法工作行政化现象极为明显：其一，司法机关依行政区划设置，与行政机关一一对应。这种层层设置的方式显然是模仿行政机关建制的，明显缺乏对司法工作特殊性的考虑。其二，对司法人员按行政干部进行管理，与行政机关相对应。其三，工作方式上实行层层把关的首长负责制和请示汇报等行政方式，明显不利于司法工作按法定程序进行。
如此以来，司法机关的人事权、财产权就受制于当地政府，在这种体制下，地方各级司法机关的独立性难以得到切实保证。以致于在地方政府的干涉下，造成地方保护主义、部门主义和执行难现象。相当多的司法不公，其本身不是法官素质低的原因造成而是由于当地政府施加影响。尤其是在一些涉及地方经济利益的案件中，因其事关当地政府的财源，而法院经费又是地方财政提供的，法院受自身利益的诱惑和国家权力的影响难以做出公正的判决。由于审判的事实不独立，人事、财政上对地方政府的依赖性，形成了一大堆“关系案”、“人情案”。
三、影响司法独立的内部关系
（一）审判委员会与合议庭
在西方国家，司法独立就是要法官独立，法官在审理案件过程中依据自由心证的原则，在充分听取当事人举证，并在双方当事人当庭出示证据的情况下作出判决或裁定。依据《人民法院组织法》规定，我国行使审判权的主要形式是审判委员会，合议庭和独任庭，然而在实际操作中，三种组织形式之间未形成明确的职责范围。在我国，审判委员会的主要任务是总结审判经验，讨论重大疑难案件。《刑事诉讼法》明确规定审判委员会不仅有权“讨论”案件，而且有权作出“决定”，并特别强调“审判委员会的决定，合议庭应当执行”，结果使法院独立审判，公开审判流于形式。具体说来，在案件的审理过程中，不论是由独任庭审判还是由合议庭审理，一旦审判委员会作出决定都必须五条件予以执行，其裁决具有终局性效力。
在实际审判过程中，审判委员会并未参加合议庭，不能充分了解双方当事人的辩论及举证情况，只是依据审判长的报告就对案件作出判决或裁定，这样一旦有所谓“重大”、“疑难”案件需要审判委员会参与其中，庭审往往就会成为走过场，真正参与审判法官没有决定权，而实际决定权却掌握在庭外的审委会手中。以致造成了“审者不判”、“判者不审”的怪现象。这显然与我国奉行的“庭审中心主义”和我国确立的公开审判制度是背道而驰的，更破坏了司法独立性。
（二）上级法院与下级法院
依据《人民法院组织法》规定，上级法院与下级法院之间是领导与被领导、监督与被监督的关系。但在审判实践中，往往是下级法院在审理案件时，一旦遇到了疑难、复杂问题，以请示法律问题为由与上级法院商量裁判结论，向上级法院请示，而受案法院也是来者不拒。更有甚者，直接指示下级如何裁判等。上下级法院这种不正常沟通的直接结果就是使下级法院丧失了独立性，本应由自己审理的案件逐级请示，人民法院的案件日积月累，造成了诉讼效益价值严重下降，给老百姓带来沉重的负担。破坏了人民法院在人民心目中的形象。另一方面，由于上级法院作出的决定，下级法院必须遵照执行，这样就使得当事人本想通过上诉改变不利于自己审判结果的愿望落空，在事实上导致了“一审终审”，无形之中可能会造成大量冤假错案，损害当事人的合法权益，同样，这与我国的“二级终审”制度是相违背的。
四、司法独立与法官的身份、经济地位、素质
在我国现行司法体制下，司法独立一个重要障碍是经济保障不足，财政供应体制不顺。法官的待遇低，在司法活动中可能获得的非法利益与其合法利益相比诱惑太大，易于影响其廉洁与公正，也使司法独立受到损害；其次，法官的身份也无法真正独立。根据我国宪法规定，各级人民法院法官的任免由同级人民代表作出决定，这样一来，法官就有可能出于维护自身利益，对立法机关介入司法侵犯司法的行为置之不理，甚至与某些立法机关官员一道从事妨碍司法公正的举措。种种现象背后隐藏着共同的一点，那就是我国宪法和法律背后并未肯定司法机关在国家基本权力结构中的独立，造成了我国司法机关相对于立法机关并非互相制衡的分权关系而是上位对下位的关系。所以，法官个人的身份独立也就无从谈起。最后，法官的素质问题与司法独立密切相关。司法的独立必然要以一个高素质、高效率的司法群体为依托。这是处理和应对各种复杂关系的前提条件，也是司法独立的内在要求。否则在现实生活中，司法独立无法实现，只有维护法官职业的高尚性，法官的高素质性，才能实现司法立，进而达到司法公正的目的。西方国家大多规定法官、检察院必须是大学法律系毕业。如英国规定：只有具备十五年或十年以上资格的律师，才能被任命为上诉法院?
蚋叩确ㄔ悍ü佟６?谖夜??芏喾ü俣祭醋圆慷幼?蹈刹浚?浔旧砦唇邮芄?低车姆?芍?堆盗罚?驳闹皇恰熬?苑?由霞读斓肌保?苣严胂笏痉ǘ懒⑽?问迪帧！爸钡浇裉欤?ㄔ喝允歉餍幸抵型庑腥私衔?菀捉?氲囊桓龌?梗?踔劣行┤司尤坏Ｈ卧撼せ蚋痹撼ぁ！?
五、推进司法独立的建议
鉴于我国目前司法体制的现状，笔者以为应从以下几个方面进行改革以克服司法独立过程出现的问题。
（一）制定保障人民法院独立的配套制度
1、在法官的任免制度上，提高任命机关的级别，由上级人民代表大会作出，避免地方干预。
2、由地方行政机关拨款改为国家财政统一拨款，避免司法机关在财政上受制于地方。
3、改革法院的设置，将法院设置由按行政区划设置转变为跨行政区域设置，明确划分地方法院与中央法院两大体系，组建可以超越地方利益的中央法院、大区法院。
（二）制定保障审判独立的制度
为了保障审判权的真正独立，应逐步赋予主审法官一定程序的自主权，并理顺配套相应制度。
1、根据我国实际情况，将法官的任命经过以下程序予以“精英化”：第一，逐步将法官的任职条件定在具有高等院校法学专科以上学历；第二，逐步在全国实行法官资格统一考试、统一录用；第三，在全国实行具有一定执业经验的律理由或具有一定教学经验的法学教授、副教授中选任法官制度，同时规定法官必须逐级晋升。
2、赋予主审法官一定的独立办案权，强化合议庭的审判职能。强化合议庭职责或扩大法官职权主要针对的是审判分离的做法。审判分离，权责无法统一，无法真正贯彻法官责任制，错案追究制度难以执行。由于大家负责制在事实上形成了无人负责的局面，容易培养依赖情绪，无法激励审判人员认真负责、公正无私、积极进取的精神，因此我们应该强化合议庭职能，放权给审判员。
（三）建立、健全错案追究制
现阶段，鉴于总体上法官的资质不高，适当强化其责任制度是有益的。但这种责任制的强化，也可能导致法官处理案件过于谨慎，而缺乏一种为维护公正而独立特行的精神。因此，笔者以为当前虽然应加强责任制度，但随着法官制度的成熟，应当改革这种责任机制，为保障司法独立而强化其身份保障，要求法官弹劾必须遵守严格程序，而且只有司法舞弊和十分重大的工作失误才能作为弹劾理由，禁止轻易惩罚法官。这对法官既是一种激励，又是一种鞭策，其淘汰功能有助于法官队伍整体素质的提高。
（四）对司法活动进行舆论监督
舆论监督司法，可能因其对实情的掌握，对问题合理分析以及对民意的反映而促进司法公正，但又可能因妄评错议破坏司法威信，损害司法独立。同样出于加强监督的考虑，笔者认为，至少在目前应当着重加强舆论监督；以防止“暗箱操作”，有效防止和纠正司法腐败和司法损失。但是舆论对司法的监督必须做到：一是不擅自定罪；二是事后评论，对正在审理的案件不作具有明确引导性的评论。此外应当要求报刊内部审稿人员对该类批评严格审核，以防不实不当。
（五）改善司法独立与党的领导的关系
首先，我们必须明确司法独立并不是要摆脱党的领导，而是如何改善党对司法工作的领导方式的问题，使党的领导原则在具体实际生活中更加规范的运行，使党在行使其权力时，严格按照一定规范和程序来行使，并通过立法对这一权力进行约束。笔者认为，党对司法工作的领导应该是：①提出立法建议，并通过人民代表代表大会制定和修改法律。②制定具有全局性的路线方针，政策指导司法工作的顺利开展。③建议对司法机关主要人事干部的任免，并由立法机关对人选进行确认。总之，党的领导应从宏观着眼为司法独立的实现服务，而不应成为实现司法独立的绊脚石！
“司法独立之路漫漫”，其实现非一朝一夕能成。它需要各个部门的紧密配合乃至全社会的参与。在改革的过程中，不可避免地会触及到部门和个人的利益，这就需要我们从国家大局出发，服从整体利益的需要，切实推尽司法体制改革，促进司法实现真正意义的独立，以最终实现我们国家“依法治国”的目标。
天津市实施《城市供水条例》办法
天津市人民政府
天津市实施《城市供水条例》办法
（1995年1月25日天津市人民政府令第33号发布）
政府令
《天津市实施〈城市供水条例〉办法》，已经市人民政府批准，现予发布施行。
全文
第一条 为加强对本市城市供水的管理，促进城市供水事业发展，保障城市生活
、生产和各项建设的正常用水，根据国务院发布的《城市供水条例》和有关规定，结
合本市实际，制定本办法。
第二条 凡在本市行政区域内从事城市供水工作的企业和使用城市供水的用户必
须遵守本实施办法。
第三条 城市供水应当纳入城市总体规划及国民经济和社会发展计划。
第四条 市公用局主管本市行政区域内的城市供水工作。
本办法由市公用局所属的供水管理机构负责组织实施。
第五条 任何单位和个人都有保护城市供水设施和节约用水的义务。
第六条 在供水企业取水河道的取水口上游1000米至下游100米及河道堤防坡脚
外30米范围内，预沉池、沉淀池和清水池界外30米范围内，水厂、泵站、井群或单井
界外30米范围内，为城市公共供水水源一级卫生保护区。
第七条 市环境保护管理部门应当会同市公用、水利、卫生等行政主管部门共同
划定饮用水水源保护区，经市人民政府批准后公布。
在饮用水水源保护区内，禁止一切污染水质的活动。
第八条 城市新建、扩建、改建工程项目需要新建改造城市供水设施的，其工程
项目总概算，应当包括供水工程建设投资，并应将其供水工程建设投资交付市公用局
，由市公用局统一组织城市公共供水工程建设。
第九条 成立城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业，必须向市公用局
提出申请，经资质审查合格并经工商行政管理机关登记注册后，方可从事经营活动。
第十条 供水企业应按注册水表的计量和物价管理部门核定的水费标准收取水费
。供水企业不得擅自制定或随意提高水费标准。
第十一条 城市公共供水设施发生跑水、漏水事故，供水企业接到报告后，应立
即派人抢修。对影响抢修的其他设施，供水企业可采取应急措施，抢修后应及时通知
有关部门，公安、交通、市政等有关行政管理部门应予配合。供水企业在抢修或维修
供水设施时应对现场采取必要的防护措施；道路维护单位接到供水企业修复的通知后
，应当及时修复路面。供水企业应按有关规定交纳道路修复费。
第十二条 供水企业因自身责任造成供水管道跑水，给当事人造成直接经济损失
的应承担民事责任；因不可抗力造成供水管道爆裂跑水的除外。
第十三条 供水企业的水质化验员、净化工、管道工、设备检修工必须接受市公
用局的有关技术培训，取得合格证书后，方可上岗作业。
从事产水、化验的人员应接受卫生防疫部门的定期体检。
第十四条 用户用水应当实行分类计量。不同用水性质的用户共用一具水表的，
按最高类别计收水费，或由供水企业按不同性质用水量确定比例收取水费。用户改变
用水性质必须经供水企业同意并办理变更手续。
第十五条 用户必须按规定向供水企业交纳水费，不得拖欠和拒付。无故逾期不
交的，按日加收所欠水费总额l％的滞纳金。
第十六条 新装、改装、迁移、拆除城市公共供水设施或变更户名、改变用水性
质的用户，应当向供水企业提出申请，并交纳相应费用。凡需要增加用水量的应按有
关规定交纳自来水增容费。对停用水超过6个月未办理停用水手续的，供水企业可拆
除其公共供水设施，用户需要恢复用水时，应重新办理安装手续。
第十七条 用户有义务节约用水和保护城市公共供水设施，发现公共供水设施损
坏或跑、漏水，应当及时通知供水企业或用水设施产权单位。供水企业或用水设施产
权单位在接到通知后应尽快修复。
第十八条 非消防部门因特殊需要使用消火栓，应当向供水企业和消防部门申请
领取《城市消火栓使用证》，使用指定的消火栓，并向供水企业交纳取水设施保证金
、消火栓维修费和水费。停止使用消火栓时，应及时退还《城市消火栓使用证》和取
水设施。《城市消火栓使用证》和取水设施不得擅自转让他人使用。
第十九条 用户需要安装无表防险设施的，应向所在区、县公安部门申请，经批
准后向供水企业办理安装手续并交纳防险准备费。
用户不得擅自开封启动无表防险设施，需要试验内部消防设施的，应通知供水企
业派人启封。发生火灾时，用户自行启动无表防险设施，灭火后应及时通知供水企业
重新铅封。
第二十条 市消防部门应随时统计使用消火栓的水量，按月向供水企业报送消防
用水量，消防部门生活及冲洗车辆用水应另行安装计量水表，非火警需要不得启用消
火栓。
第二十一条 供水企业注册水表及其以外的城市公共供水设施由供水企业统一经
营管理，供水企业应当定期检查、维修；注册水表以内的用水设施，由用户（房屋产
权单位或产权人）负责维修管理。
第二十二条 在规定的城市公共供水管道及其附属设施的地面和地下的安全距离
防护范围内，禁止建造房屋和构筑物，埋设线杆，挖坑取土，堆放物品，种植乔木等
危害城市供水安全的活动。
在规定的城市公共供水设施安全距离防护范围内搭盖棚亭，种植花灌木和草坪等
应征得供水企业同意。因城市公共供水设施维修和工程施工，需要迁移或清除在原有
城市公共供水设施规定的安全距离范围内的花灌木、草坪、修建的各类设施、堆放的
物品，供水企业不负赔偿责任，但在施工前应通知有关单位或个人。
第二十三条 任何单位和个人不得擅自拆迁、动用、改装、损坏城市公共供水设
施，不准私自在城市公共供水管道及附属设施上接管取水。
第二十四条 任何单位和个人，不准在城市公共供水管道上直接装泵加压。对水
压有特殊要求的，应经供水企业同意并设置中间池，实行间接抽水加压。
禁止产生或者使用有毒有害物质的单位将其生产用水管网系统与城市公共供水管
网系统直接连接。
第二十五条 单位自建设施供水的管道或内部用水系统不准擅自与城市公共供水
管道连接；需要连接时，应向供水企业提出申请，经验收同意后方可连接。本办法实
施前已经连接的用户，应向供水企业补办审批手续。
第二十六条 新建、扩建、改造的建筑物高度超过国家规定水压合格标准时，应
设置高位水箱或其他加压设施。
第二十七条 高位水箱的产权人应当保证水箱及用水设备完好，至少每半年对水
箱进行清洗和消毒一次，防止水质污染。如发现水质已受污染应及时清洗消毒。
市公用局所属的供水管理机构组织专业部门每半年对高位水箱进行一次水质化验。
第二十八条 从事高位水箱供水设备清洗和消毒的单位应向市公用局所属的供水
管理机构提出申请，经同意并到工商行政管理部门申领营业执照后，方可经营。
第二十九条 从事高位水箱供水设备的清洗、消毒所使用的清洁用具、清洗剂、
除垢剂、消毒剂等必须是经检验合格的产品。
高位水箱的水质检验、清洗、消毒应当按照物价管理部门核定的价格收费。
第三十条 高位水箱的设计、安装、管理规范由市公用局制定并发布实施。
第三十一条 在城市公共供水水源卫生保护区范围内，私搭乱盖、倾倒垃圾、排
放污水、从事养殖业污染水质的，供水管理机构可责令其停止违章行为；城建、水利、
环保、卫生等行政管理部门应根据各自职责，依照国家和本市有关规定予以处罚。
第三十二条 有下列行为之一的，由供水管理机构责令改正，并可处以10000元
以下罚款；对情节严重的，经市人民政府批准，责令停业整顿；对负有直接责任的主
管人员和其他直接责任人员，其所在单位或者上级机关给予行政处分：
（一）供水水质、压力不符合国家规定标准的；
（二）擅自停止供水或者未履行停水通知义务的；
（三）未按照规定检修供水设施或者在供水设施发生故障后未及时修复的。
第三十三条 有下列行为之一的，由供水管理机构责令停止违章行为，并可处
50000元以下罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，其所在单位或
者上级机关给予行政处分：
（一）无证或者超越资质证书规定的经营范围进行城市供水工程的设计或者施工
的；
（二）未按国家规定的技术标准和规范进行城市供水工程的设计或者施工的；
（三）违反城市供水发展规划及其年度建设计划兴建城市供水工程的。
第三十四条 有下列行为之一的，由供水管理机构责令限期改正，并可按照下列
规定予以罚款：
（一）未按规定缴纳水费的，处10000元以下罚款；
（二）盗用或者转供城市公共供水的，处20000元以下罚款；
（三）擅自在规定的城市公共供水管道及其附属设施的安全保护范围内，挖坑取
土、堆放物品、搭设棚亭、修建建筑物和构筑物、埋设线杆的，处5000元以下罚款；
（四）擅自将自建设施供水管网系统与城市公共供水管网系统连接的，处10000
元以下罚款；
（五）产生或者使用有毒有害物质的单位将其生产用水管网系统与城市公共供水
管网系统直接连接的，处50000元以下罚款；
（六）在城市公共供水管道上直接装泵抽水的，处5000元以下罚款；
（七）擅自拆除、改装或者迁移城市公共供水设施的，或擅自动用、损坏消火栓
的，责令赔偿损失，并可按照实际损失的1倍至3倍处以罚款；
（八）高位水箱的水质不符合国家饮用水标准的，处以5000元以下罚款；
有前款第（一）项、第（二）项、第（四）项、第（五）项、第（六）项、第（
七）项所列行为之一，情节严重的，经市公用局或区、县人民政府批准后可停止对其
供水。
第三十五条 对违反《城市供水企业资质管理规定》的，由供水管理机构按有关
规定予以处罚。
第三十六条 有下列行为之一的，由公安机关依法予以处罚，构成犯罪的，依法
追究刑事责任：
（一）盗窃城市公共供水设施的；
（二）破坏城市公共供水设施造成严重危害的；
（三）阻碍供水管理机构工作人员依法执行公务或阻挠供水企业工作人员检修、
维修、验表、收费等正常经营活动的。
第三十七条 本办法具体应用中的问题由市公用局负责解释。
第三十八条 本办法自发布之日起施行。
市人民政府1983年1月12日发布的《天津市城市供水管道及其附属设施管理暂行
办法》同时废止。
