新余市行政问责办法
江西省新余市人民政府
新余市行政问责办法
新余府令第13号
《新余市行政问责办法》已经2008年12月12日市七届人民政府第34次常务会议通过，现予公布，自2009年1月1日起施行，2006年2月27日公布的《新余市行政过错责任追究办法》（市政府令第5号）同时废止。
市长：
二○○八年十二月十八日
新余市行政问责办法
第一章 总则
第一条 为进一步加强行政责任追究，全面推进依法行政，提高行政效能，促进行政机关及其工作人员正确、及时、公正、高效实施行政管理，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国公务员法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》等，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称行政问责，是指对因故意或过失、不履行或者不正确履行规定的职责，损害国家利益和公民、法人及其他组织合法权益的行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托执法的组织及其工作人员（以下统称行政问责对象）追究责任的活动。
前款所称不履行职责，包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形；所称不正确履行职责，包括没有合法依据或不依照规定程序、权限、时限履行职责等情形。
第三条 本办法适用于本市各级行政机关及其工作人员。
第四条 行政问责应当坚持实事求是、公正公平、权力与责任相对应，教育与惩戒相结合的原则。
第五条 行政问责实行“政府统一领导，监察机关牵头组织实施，部门各负其责”的工作机制。
㈠市、县（区）政府（管委会）按照人事管理权限，主要履行下列职责：
1、全面领导本行政区域内的行政问责工作；
2、决定是否对本级政府（管委会）所属部门领导班子和领导干部进行行政问责；
3、审议对本级政府（管委会）所属部门领导班子及领导干部的调查报告；
4、对本级政府（管委会）所属部门领导班子及领导干部作出行政问责的处理决定；
5、决定是否受理本级政府（管委会）所属部门领导班子和领导干部行政问责对象的复核申请；
㈡监察机关主要履行下列职责：
1、指导、监督各部门的行政问责工作；
2、调查、处理本机关受理的行政过错投诉；
3、负责本行政区域行政问责的申诉复核工作；
㈢各部门按照各自职责及人事管理权限，负责对本部门管辖的单位及其工作人员的行政问责工作。
前款所列的行政机关为行政问责机构，负责行政问责的具体工作。人事部门和政府法制机构按照各自职责协助做好行政问责的有关工作。法律、法规另有规定的从其规定。
各级监察机关应当定期向同级政府（管委会）和上级监察机关报告行政问责的实施情况；各部门应当向同级监察机关报告行政问责的实施情况。
第六条 行政问责对象应当严格履职，严格依法行政，主动接受监督，认真配合问责工作。行政问责应当与行政机关及其工作人员的考核、奖惩和职务升降挂钩。
第二章 行政问责范围
第七条 行政问责对象在行政决策过程中，有下列情形之一的，应当问责：
㈠决策内容违反国家法律、法规、规章及上级有关政策规定的；
㈡违反法律、法规、规章及上级有关政策制定和发布规范性文件的；
㈢违反程序规定，擅自决定重大事项或者改变集体作出的重大决定的；
㈣违反人事管理规定，擅自决定考核、录用、任免、奖惩等事项的；
㈤违反有关规定，擅自安排使用财政资金、投资建设项目、提供信用担保或者处置国有资产等，造成资金浪费或者国有资产等财物损失的；
㈥因决策不当，导致群众大规模集体上访、重复上访或引发其他严重社会矛盾的；
㈦因错误决策，造成资源浪费、重大人员伤亡、生态环境破坏或严重污染等重大事件的；
㈧因突发公共事件未及时采取正当措施，致使应当避免或者减少损失而未能避免或者减少的；
㈨其他行政决策失误应当问责的行为。
第八条 行政问责对象在行政管理过程中，有下列情形之一的，应当问责：
㈠不认真履行监管职责，对下级报告、请示事项不签署具体意见，对内部管理中出现的问题放任不管或对工作人员的违法违纪行为不制止、不查处的；
㈡不履行政府信息公开义务，应当公开的信息不公开，或不按规定的形式、期限、内容实施公开的；
㈢不讲诚信，无正当理由不兑现承诺的；
㈣干事创业精神不强、不思进取、工作平庸造成不良影响，未采取有效措施加以整改的；
㈤造谣传谣，诬陷诽谤他人，造成较大社会影响的；
㈥攀比享受、奢侈浪费，用公款进行相互吃请和娱乐、旅游等活动的；
㈦所在单位领导班子成员或其下属单位领导班子成员连续发生重大违纪案件，或因监管不力，所在单位一年内出现三次以上工作人员违纪行为，造成不良影响和后果的；
㈧其他违反行政管理规定的行为。
第九条 行政问责对象在履行行政职责过程中，有下列情形之一的，应当问责：
㈠贯彻执行法律法规、国家方针政策和上级机关的决定、命令不力的；
㈡不履行工作职责，无正当理由没有如期完成工作任务，影响政府工作整体推进的；
㈢向上级机关报告或者对外发布有关情况时，弄虚作假、隐瞒真相的；
㈣对于本级人民代表大会及其常务委员会在监督检查中提出的问题和错误不及时解决和纠正，或对人大代表、政协委员及有关部门反映并经查实的问题不及时处理的；
㈤对人民法院的生效判决和监察机关、审计机关、政府法制机构等行政监督部门依法所作出的决定拒不执行的；
㈥违法集资、摊派费用或者违法要求公民、法人或其他组织履行其他义务的；
㈦依法应当履行保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权等法定职责而拒绝履行的；
㈧侵犯公民、法人或者其他组织的合法经营自主权的；
㈨损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权的；
㈩不受理对行政违法行为的投诉、举报，对应当追究责任的行为不进行处理的；
(十一)工作态度蛮横，故意推诿、刁难管理相对人，损害行政机关形象的；
（十二）行政机关制定的规范性文件和行政措施有违法情形被上级主管机关依法撤销后仍在继续执行的；
（十三）利用职权向管理相对人索要或收受财物或谋取其他利益，或服务态度粗暴，或工作拖延、推诿、扯皮，群众反映强烈的；
（十四）不遵守保密工作制度，泄露国家秘密及行政管理相对人的个人隐私或商业秘密的；
（十五）其他依法应当进行行政问责的行为。
第十条 行政问责对象在实施行政许可过程中，有下列情形之一的，应当问责：
㈠擅自设定行政许可项目的；
㈡对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；
㈢不依法公示应当公示的资料的；
㈣在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；
㈤当申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式时，不一次性告知申请人必须补正的全部内容的；
㈥依法应当对当事人提出的疑问作出解释、说明，而未作出解释、说明的；
㈦未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；
㈧依法应当举行听证而不举行听证的；
㈨索取或收受他人财物或者谋取其他利益的；
㈩擅自收费或者不按法定项目和标准收费的；
（十一）截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的；
（十二）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的；
（十三）对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的；
（十四）依法应当根据招标、拍卖或者考试、考核结果作出准予行政许可决定，而未经招标、拍卖或者考试、考核或者不根据招标、拍卖或者考试、考核结果作出准予行政许可决定的；
（十五）不按法定期限作出行政许可决定的；
（十六）违法委托中介机构、下属单位或者其他组织代行行政许可管理权的；
（十七）对涉及不同部门的行政许可，不及时主动协调，相互推诿或拖延不办，或者在本部门行政许可事项完成后不移交或拖延移交其他部门的；
（十八）实施行政许可后，不依法履行监管职责或者没有法定依据擅自实施年审、年检的；
（十九）其他违反行政许可规定，贻误行政许可工作或损害行政许可申请人合法权益的。
第十一条 行政问责对象在实施行政征收过程中，有下列情形之一的，应当问责：
㈠无法定依据擅自设立征收项目的；
㈡未经法定程序批准，擅自实施征收的；
㈢征收依据及范围、对象、项目、标准应当公开而未公开的；
㈣未按法定范围、时限实施征收的；
㈤截留、私分或擅自使用征收款的；
㈥实施征收不开具合法票据的；
㈦不出示有效证件实施征收的；
㈧其他违反征收管理规定的行为。
第十二条 行政问责对象在实施行政检查过程中，有下列情形之一的，应当问责：
㈠无法定依据实施检查的；
㈡无正当理由、事项、内容实施检查的；
㈢不出示有效行政执法证件实施检查的；
㈣不按法定职责、权限、程序、时限实施检查的；
不分页显示 总共3页 1 [2] [3]
下一页
刑事证据的审查
作者: 冯明超
刑法规定无论贩毒数量多少，都应追究刑事责任，毒品数量以查证属实的数量计算，不以纯度折算等，在一定程度上遏制了贩毒犯罪的蔓延。但在审理贩毒案件的实践操作中，对贩毒犯罪证据如何审查没有作出相应的规定，最高人民法院也无具体的证据规则，给贩毒案件的审判带来了困难，以致出现毒品证据审查混乱，事实认定随意性大，判决结果不统一的情况。下面笔者对此问题略抒已见，期冀砌磋。
一、证据本身固有的瑕疵，影响对事实的认定
(1)、涉及毒品来源和去向的事实难以查证。毒品是贩毒案件的核心，直接牵涉到案件发展的全过程，是定罪量刑的主要依据。然而对于涉毒犯罪的取证较难，原因有如下：第一，贩毒分子为逃避打击，多采取零星贩卖手法，以暗号或熟人交易方式，形成较固定的供需网络，不易被发现。第二，一些罪行严重的贩毒分子，明知法不容诛，故拼死抵赖，不供毒品的来源、用途、去处，切断线索。第三，我国基本上仍是毒品过境国和被输入国，毒源在境外，国内尽管有少数不法分子偷种罂粟，但只能自行熬制鸦片等粗制品，并未有加工海洛因等精品的技术和条件，大数量高品位的毒品几乎由国（境）外走私，无法截断源头。第四，毒品老板在境外，涉及外国人较多。有些是国内犯罪分子与泰国、缅甸、越南等毒犯相勾结，从境外偷运毒品入境，进行贩卖；有些是与台澳等地的毒犯相联系，从国内走私毒品到台澳地区，由于我们与邻近一些国家及台澳地区在司法协助方面存在问题，以及社会制度不同等因素，不可能到境外取证，缉拿罪犯，从而使这些犯罪分子逍遥法外。第五，毒品是直接损耗性消费品，一旦贩入“瘾君子”手中，很快被吸食、注射而灭失。第六，相当数量的贩毒案是由公安机关“特情”提供线索而破获，由于涉及到保护特情将其排除在正式诉讼之外，使案件来龙去脉不清。综上原因，被查获相当多的贩毒嫌疑人，没有完整地实施从制造到贩卖毒品终了的犯罪全过程，一般都在寻找买主，运输途中，交货之时被公安机关抓获，除人赃俱获外，对少数贩毒者因身上没有毒品而无法将其促拿归案。一般而言，司法机关对被告人直接控制、支配毒品阶段的犯罪事实较易取证认定，而对毒品来源和去向两个环节的事实，调查取证阻力颇多。因此，如果是人赃俱获的案件，通过毒品刑事技术鉴定结论与被告人供述、公安机关提供现行抓获的证明材料等基本证据相互印证，就足以认定被告人确有贩卖毒品的基本事实。即便毒品来源和去向事实不清，从根本上也不影响追究被告人贩毒的刑事责任。而对那些未查获毒品且无法查证毒品来源和去向的案件，即使有被告人供述，也不能轻易地认定贩毒犯罪事实。因为，第一，存在被告人翻供的可能；第二，没有其他证据与被告人供述相印证，在这种情况下，证明毒品来源和去向的证据材料，显而易见是证明其贩毒的基本依据和重要佐证。
(2)、毒品的刑事技术鉴定问题颇多，不利于公正、客观地裁量刑罚。毒品是直接反映被告人行为危害大小的特定物，它不仅是物证，而且对其鉴定得出的结论也是客观反映贩毒犯罪事实的重要证据之一。刑法只要求对毒品进行定性鉴定，不要求定量分析。笔者认为对毒品数量不以纯度折算，但并不等于就不对纯度进行鉴定，这个理解是错误的，因为毒品含量极低，确有大量掺假，在处刑时要酌情考虑，掺假之后的毒品数量超过死刑标准的，不能判处死刑；对明知是假毒品而贩卖的，可能不构成制造、贩卖、运输毒品罪，而是诈骗罪。目前有些地方公安局对毒品纯度进行了鉴定，有的地方公安局没有对纯度进行鉴定，作法不统一。其次，毒品鉴定工作技术手段落后，直接影响鉴定结论证明的效力：一是不严格执行刑事技术鉴定规则，致使作为重要证据的鉴定结论的科学性、公正性、客观性受到质疑；二是鉴定结论不详细，检验方法、步骤交代不清，论证说理不强。其三，对一案中查获的多件包装的可疑物品，只对其中若干件抽样检验，定性结论却囊括全部，不符合GB2828-87“抽样程序”规定的样本数，使检查结果，不具有代表性。出现这些问题，主要是由于缺乏精密检测专业技术、概率论和误差理论等基理知识。
二、对被告人口供的审查
被告人口供具有两个基本特点：一方面被告人作为犯罪行为的当事人是最了解案情的人，他们对是否实施犯罪，怎样实施犯罪，比任何人都清楚，真实的口供能较全面详尽地反映案件的全貌；另一方面，由于被告可能成为定罪科刑的对象，案件的处理结果与其有直接的利害关系，被告人的口供又具有较大的虚假性。口供的上述特点，决定了办案人员在收集证据时必须十分重视口供，在判决证据时又不可轻信口供，贩毒案件被告人口供应注意从以下方面进行审查：
（1）、初次口供审查判断。在被告人被抓获的初期，由于惊魂未定，做贼心虚，初次同公安人员接触时形成的材料，一般具有较高的真实性，通常情况下，贩毒案件被告人在这一时间多数容易说出真实情况。对这部分口供的审查，应注意审查被告人的供述是在什么情况下作出的。如无诱、逼、套、指供的情况，被告人供述的犯罪情节较为完整，可认定其真实性。有的被告人系惯犯，多次犯罪，时间、地点已记不清，可能会重复供述，导致公诉机关重复指控，就重复指控的事实不予认定。如盗窃案中，被告人供述了某年5月中下旬，偷了三次，无犯罪情节，高度概括；而后来又供述5月16日、5月20日、5月22日、5月25日、5日月28日盗窃的犯罪事实，前三次如果不能讲清具作作案时间、地点、无法与其他人以口供相吻合，与被害人的指认一致，就无法排除前三次与后供述的五次重复的可能，针对这种情况，前三次指控的犯罪事实不应认定。对于违反法律程序取得的供词不具有合法性，不能作为证据使用。
（2）、翻供的审查判断。翻供是指被告人对原供的推翻，有部分或全部推翻。对于翻供，不能一律视为坏事，推翻虚假的供述对案件的真实情况的确定反有好处。因此，供认后推翻不等于没有口供，而是哪种口供真实可信的问题，对于翻供的审查应注意查明被告人原供的动机和条件；翻供的原因是什么，原供在取得时是否有违法情况，还要注意查明翻供时机和阶段，是否受他人的教唆以及翻供的内容是否符合情理和逻辑，有无其他证据印证。通过审查，被告人翻供有道理，原有的供述不应采信，应以当庭供述与其他证据综合起来认定事实。
（3）、同案被告人口供的审查。贩毒犯罪多系共同犯罪，由于同案犯在共同犯罪中的地位和作用不同，他们的罪责轻重不同，处理结果不同，同案犯有可能互相推卸罪责，特别是可能会判处死刑的被告人为了立功或者自首，故意捏造事实，陷害他人以保全自已的性命，从而做出虚假的供述。审查时应注意：(I)、同案人之间有无事前、事后串供，有无攻守同盟。一般情况下，口供之间如出现反常的一致性，则表明同案人之间有过串供或订有攻守同盟，对一人包揽全部罪行，其他同案人否认犯罪的，要善于从口供中发现矛盾，找出破绽，以制服被告人，使其作出真实的供述。(II)、对于同案人口供作定案的基本证据，要注意查明同案人口供是在什么情况下取得的，有无逼供、诱供、指供情况，对未经查证属实的一方被告人口供，不能作为判断另一方被告人口供是否确定的标准。(III)、对未查获毒品物证的案件，不能仅凭同案人口供定案，必须查清毒品的来源、去向。一般来说，根据下列标准处理：a/: 一个或多个被告人，多次供述，由于认罪态度较好，如毒品数量、价格、买卖时间、地点都较为吻合，这种口供可信，能认定。b/: 买卖双方不是同时被抓，毒品在卖主或买主一方手中，被缴获毒品的一方，作了如实供述，而另一方，在审讯作的供述，主要情况与前一方吻合，可以认定。c/: 有多个被告人的案件中，多数被告人做了供述，有少数被告人始终不作供述，而多数被告人的供述之间有主要情节吻合，是比较有力的证实，是可以认定的。d/:买卖双方不是同时在现场抓获，只有一方被告人供述，另一方不供述，又无法获得其他旁证材料印证，形成一对一，是孤证，在这种情况下，不能认定。e/: 被告人虽承认贩毒事实，但对贩毒数额前后供述不一致，又没有其他旁证可以证明的，应以“就低不就高”的原则来认定。
三、证人证言的审查。贩毒案件的证人包括从犯罪分子手中购买零星毒品供自己吸食、注射的人，在被告人欺骗下，不明真象为被告人走私、运输毒品的人，目睹他人从事毒品犯罪活动的人，从他人口中探知毒品来源而提供传闻证据的人等等，这些证人，由于身份不同，其证据力和证明程度也不同。（1）吸毒者的证言审查。在贩毒案中，吸毒人员是案件的主要参与者之一，对毒品交易的整个过程耳闻目睹，对被告人的犯罪事实有清楚的了解，可以证实买卖毒品的时间、地点、贩卖人的体貌、口音、衣着等，证言很具直接性。并且，在我国，吸毒不为罪，吸毒人员作证时是无需隐瞒购、食毒品事实，证言相对可靠。但是，也要弄清楚被告人与证人是否相识，有否利害关系，有无作假证可能性；吸毒人员作证时身体状况是否正常，头脑是否清醒，这对提高证人证言的可靠性及证明力是非常重要的。（2）对“特情”证言的审查。“特情”是公安机关设下的提供线索的耳目，很多贩毒案都源于此类线索。在审查“特情”证言时，首先要注意“特情”与被告人及案件的处理结果有无利害关系，这与“特情”报告的真实性密切相关，多数情况下，“特情”发现犯罪线索向公安机关报告，是出于正常的工作目的，但个别“特情”为了立功或取得公安机关的信赖，有的甚至为了获得奖金、报酬不惜夸大事实，采取各种非法手段，设圈套引诱犯罪。案件的情况与“特情”的证言不一致，应按有利于被告人的事实认定。其次，审查“特情”有无诱人犯罪情况，对被告人的申辩应足够重视审查有无被诱骗的情况，如被告人与“特情”说法有矛盾，结合案件其他证据又无法排除矛盾，在量刑时要酌情考虑。对“特情”为破获“大案”让被告人再次搞来毒品的行为，对被告人处刑时要酌情减轻，无论毒品数量多大，均不得判处死刑立即执行。还要注意审查“特情”证言取得方式是否正当、合法，有无逼、骗、诱等情况。“特情”报告内容的合法性是“特情”证言真实性的保证，“特情”是否具备证人资格，其身份公安机关有无材料说明以及报告内容是否以证言笔录的形式反映，报告人是否签字、盖章、笔录中涂改过的内容是否盖章认可等都要审查过。
四、对“抓获经过”材料的审查。贩毒分子一般都是在交易时被一网打尽的，其交易的场面、过程、细节都在抓获经过材料中得以体现，所以笔者认为，抓获经过材料应是贩毒案中最有力的佐证，因为具有敏锐洞察力的办案人员亲眼目睹了在场的所有人的活动，有的还扮做吸毒者诱发交易的进行，摄下交易的全过程，对这一犯罪现象的认识应是十分透彻的，其所做的书面证明更具有直接性和证明性。在审查抓获经过材料时应注意查明：（1）抓获材料是否合法，材料是否如实地记录抓获被告人时所发生的主要情况，是否客观地反映抓获过程，记录中有无抓获人员的推测，判断和随意取舍的情况，抓获材料制作程序是否合法、法律手段是否完备。（2）抓获材料内容是否齐全，抓获时间、地点、被抓获人的姓名、职业、住址以及抓获现场的具体位置及周围环境是否清楚，查获毒品的名称、数量以及毒品被查获时的存在状态是否清楚。需要特别注意的是: 有些公安机关让“特情”或已被羁押的嫌疑人引诱他人犯罪，在“抓获经过”中却只字未提，而被抓获的嫌疑人却辩称有引诱的事实，针对这种情况，应由法院通知公诉机关补充证据，公诉机关拒绝提供或无法查清的，在量刑时要考虑，对判处死刑的，要留有余地。
五、“明知”证据的审查判断。认定“明知”的证据有告诉明知和被告人应当知道是毒品的认识明知。告诉明知是被告人在贩卖毒品时已被明确告知所贩卖物品为毒品；认识明知是指依据被告人年龄、知识和认识能力结合被告人在帮他人贩卖毒品时各种情形以及毒品被查获时的存在状况，从被告人的客观行为推断被告人主观上应当知道是毒品。对告诉明知、审查证明时应注意被告人在取得毒品时，对方是否确定告诉为毒品，有无供述在案，必须在排除对方有意栽赃、陷害、诬告的情况，其供述可以作为认定被告人明知的直接证据。对认识明知，应注意审查被告人在帮他人贩卖毒品过程中的事实是否清楚，有无证据证明，这些证据是否能证明被告人应当知道是毒品，推断被告人应当知道的间接证据是否已具备。一般来说，下列事实可以认定具有“明知”故意：（1）采取隐蔽方式从事禁毒法中规定的客观行为，如将毒品巧妙隐藏后贩卖，在隐蔽地方贩卖毒品等等。这种隐蔽方式已说明行为人事先有准备地进行贩卖毒品活动，企图逃避法律制裁。（2）当执法机关对其进行检查时，抗拒检查或逃跑的。例如张某在机场接受检查时，神色慌张，略一质问，就弃箱逃跑，当场被查获海洛因1100克，案犯被抓获后不承认自己知道箱内有毒品，但行为人的逃跑行为实际上已经说明其主观上明知携带的是毒品。
? 作者: 冯明超，四川法银律师事务所律师
联系:028-88057681，13088086906。
