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浅议我国行政复议司法化的必要性

王胜宇


　　一、行政复议的目的因素

　　行政复议制度的目的，从历史和现实来看，具有多重性和复杂性。行政机关的内部监督和自我反省，在我国大陆和台湾地区曾被认为是行政复议的主要目的。“诉愿系被设计为行政自我反省之制度。” 行政复议应着重于确保行政机关遵守法律的规定，即所谓法规维持。而公民权益的保护，只是附带或反射性的作用。但当我们把目光转移到行政复议申请人的角度，则行政复议存在的根本目的是对其受到行政侵害的利益的救济，行政机关行为的合法性维护则成了附带性和反射性的作用了。从根本上讲，“法治国家乃建立在人性尊严之基础上，根据人性普遍尊严之原则，确立了‘国家为人民而存在’之根本原理，本此原理迤俪而下，又具体化出‘司法为国民而存在’，且此一要求更可扩及一切行政救济制度，而谓‘一切行政救济制度为人民而存在’。”
　　笔者认为，行政复议的目的应定位在主要是公民权利的救济途径，行政复议法应从程序上保证行政复议的公正性。行政复议自其产生以来，就是作为一种权利救济制度而存在的。从立法宗旨上来说，更多的不在于如何“保障”行政权，而应如何更好地“控制”行政权。行政复议的合法性和正当性也正在于通过纠正违法或不当的行政行为，保护相对人的合法权益，否则，行政复议就失去其应有之意。可以说，保护个人权益是设立行政复议的最基本的出发点和归宿。“我国行政复议的理论是否符合实际，制度设计是否科学，实践活动是否成功，最后体现在行政复议救济制度在多大范围内、多大程度上对受侵害的权利人的弥补和挽救上。”

　　据此，我国行政复议的制度目的主要表现在主次分明的两个方面：1、保护公民、法人和其他组织的合法权益，体现它的救济性。2、保障和监督行政机关依法行使职权，体现它的监督性。对于行政机关来说，行政复议又是一种监督机制，是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。与行政复议的权利救济性相比，它的保障和监督目的是第二位的。权利救济的制度目的决定了行政复议在制度设计上必然更加强调公正性，更加要求复议机关的独立和中立，要求复议程序的公平、公正、公开和参与，要求复议结果的正当和有效，而这些制度要求与司法的制度设计在某种程度上是相吻合的。因而，司法对行政复议的制度目的的实现具有不可或缺的借鉴意义，否则，行政复议的目的就难以实现，进而丧失其存在的意义。

　　二、行政复议的功能因素

　　行政复议是裁决他人纠纷的行政争诉制度，定纷止争，及时正确解决社会现实中的行政纠纷是其主要的功能。随着福利国家的出现和行政权的扩张，单一的司法审查机制陷入了明显的困境：烦琐的审查程序，号称以公平为价值取向，却没有带来普遍的公平，反而牺牲了维系公平的公众福祉的效率；过于一厢情愿地强调对行政权力的限制，却对真正阻碍行政权的扩张无能为力，又成为行政目的实现的障碍；过于强调个人利益的保护，忽视个人利益与公共利益的适度平衡，最终损害个人利益的发展。为摆脱这种困境，行政行为审查机制从传统的司法权一元结构逐渐演化为行政审查与司法审查并行的二元结构。“作为一种救济管道，行政复议的第一要务应当是积极地、动态地实现纠纷的解决。” 现代法治国家中，对行政纠纷的解决是保护公民权利的重要方式，其主要功能在于，为公民提供权利救济的完整保护。而行政救济途径的利用或进入，应尽可能容易及便宜或经济；行政救济必须及时迅速，否则，迟来的正义，即形同正义之拒绝；行政救济必须确实实现，否则，也只是画饼充饥而已。据此，行政复议提供正确、完整、实现、经济及迅速的制度功能，与行政诉讼制度一起构成完善的行政救济制度。

　　而提供正确、完整、实现、经济及迅速的制度功能又决定了行政复议不能是司法制度的同体复制，避免烦琐冗杂的司法程序，实现救济的及时性是行政复议制度出现和得以存在的基础之一。行政复议应同时具有司法和行政两方面的互补优势：一是吸纳司法的优势、修正行政的瑕疵，确立审查独立和地位中立原则，程序相对公正原则；二是通过行政特长原则和程序简约原则发挥行政的特质、补足司法审查的缺陷。目的和功能的共同作用，使得行政复议具有其本身特有的司法性和行政性，即不同于一般的具体行政行为，也不同于纯粹的司法行为。

　　三、行政复议的效益因素

　　在行政复议制度中，理想的状态是公正和效率得以兼顾，获得二者的有机统一。但是正如有学者所言：“行政复议的历史和现实表明，复杂的社会现实无法使人们在公平与效率之间作绝对平衡的模式构建，人们所能做的只是在二者之间寻求最大程度形式平衡的契合点。” 从现实上看，行政复议结合司法的公平要素和行政的效率要素等各自优点的准司法性的制度设计是目前最好的选择。

　　日本学者棚濑孝雄认为：“无论审判能够怎样完美的实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能通过放弃审判来实现正义的希望。” 从行政权主体的分解理论和从行政权归属主体和行使主体关系形态的理论出发，行政权行使的成本是第一位的因素，而成本的模式则是第二位的因素。成本是行政权行使中的关键概念，而模式则是形式意义上的概念，它是附着于成本的。成本归属于效率，模式归属于程序。因此，程序的设计应最大程度的体现以最小的成本获得最大的效益，程序的简约是其主要表现。然而，行政复议制度作为一种特殊的具有司法性质的行政权作用，其成本和效益的分析并不必然表现为或不仅仅表现为经济学上有形效益的分析，要更加注重行政复议制度的无形效益，实现社会秩序的维护和社会正义，保护公众的合法权益。表现在国家制度成本上，就要求国家加大对行政复议制度设置的投入力度，建立统一的行政复议机关，保障行政复议经费的充足，为行政复议制度的有效进行培养高素质的行政复议人员并提高和保证行政复议人员的薪金；表现在行政复议程序的设计上要吸收司法程序的公正、公平的程序理念，实现复议程序的准司法性；表现在行政复议程序的启动上，要将复议启动权赋予行政相对人，由其来决定成本是否符合其所要追求的结果。而这一切，都是司法制度的相应体现，都要求行政复议向司法逼近。

　　四、行政复议的域外因素

　　英国的行政裁判所制度、美国的行政法官听证制度和申诉委员会制度、日本的行政不服审查制度和我国台湾地区的诉愿制度等行政复议制度，都在很大程度上要求体现行政复议组织的独立性、行政复议程序的司法化以及行政程序结果的准司法性等“司法化”特征。并且有经验证明：实行“准司法”的行政复议制度运行良好。究其原因，乃是因为均由较为独立的复议机构对复议案件进行审查或参与审查。这不仅是因为由这样的机构对复议案件进行审查、裁决可以给公民较高的信赖感，更是因为这些机构一般都吸收具有专门知识和经验的人士以合议制的形式通过类似于法院审判案件的准司法程序处理复议案件，更能保证复议结果的公正性。

　　法律实践经验和教训告诉我们，一种法律程序应当体现何种法律价值，并不是人们主观意志的产物，而是在很大程度上取决于程序所要实现和追求的目的。以解决纠纷为内容的行政复议，当然要符合解决纠纷的要求，这是客观规律性。独立性、公正性、争诉性及权利救济性是行政复议的应有之意，这也是任何名义或权力性质下的解决纠纷的程序所应具有的基本功能和特征。在现行法律制度中，只有司法程序或有司法性特征的程序才最接近、最符合这些要求。因此，行政复议的司法化是行政复议自身内容和根本目的的客观要求，也是我国行政法制的必然趋势。


北安市人民法院 王胜宇
辽宁省人大常委会


辽宁省禁止赌博条例
辽宁省人大常委会


（1991年3月6日辽宁省第七届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过）


第一条 为了严厉禁止赌博活动，维护社会治安秩序，树立良好的社会风尚，根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》和国家有关规定，结合我省实际情况，制定本条例。
第二条 凡以牟利为目的，以财物作赌注比输赢的，都是赌博活动。任何形式的赌博活动都是违法的，一律禁止和取缔。
第三条 查禁赌博活动坚持专门工作与群众路线相结合、教育与处罚相结合的原则。
第四条 各级人民政府负责本行政区域的查禁赌博工作，督促和检查本条例的实施。
公安机关是查禁赌博活动的主管部门。工商等政府其他有关部门在各自职责范围内配合公安机关查禁赌博活动。
第五条 村民委员会、居民委员会等基层群众性自治组织应对村民、居民进行禁止赌博的经常性宣传教育，把禁止赌博的内容列入村规民约、居民公约，并积极协助公安机关查禁赌博活动。
第六条 各级机关、社会团体、学校、企业事业单位，要对本单位职工、学生进行遵纪守法教育，防止赌博活动的发生。对发现的赌博活动应予制止，并积极协助当地公安机关查处。
第七条 任何公民都有权劝阻、制止、检举、揭发赌博活动。对于群众性禁赌组织的活动，有关部门和单位应当予以鼓励和支持。
第八条 对检举、揭发或者协助公安机关查禁赌博活动的公民应当给予保护，对查禁赌博活动有功的单位和个人，由政府或者公安机关予以表彰、奖励。
第九条 偶尔参与赌博，情节轻微的，由公安机关或者所在单位、基层组织予以批评教育。
第十条 对参与赌博人员，按下列规定给予处罚：
（一）一次被收缴赌博财物数额不足一百元的，各处警告或者五十元以下罚款；
（二）一次被收缴赌博财物数额在一百元以上不足一千元的，各处五日以下拘留，可以单处或者并处五十元以上五百元以下罚款；
（三）一次被收缴赌博财物数额在一千元以上不足二千元的，各处十日以下拘留，可以单处或者并处五百元以上一千元以下罚款；
（四）一次被收缴赌博财物数额在二千元以上的，各处十五日以下拘留，可以单处或者并处一千元以上三千元以下罚款。
第十一条 明知他人从事赌博活动，而为其提供场所、交通工具或者其他条件的，视情节轻重，处以警告、十五日以下拘留，单处或者并处三千元以下罚款。
车船驾驶人员或者经营者提供交通工具作为赌博场所的，除依照本条第一款规定处罚外，可以吊销其驾驶执照、营业执照。
旅馆、饭店、文化娱乐单位为赌博提供场所的，除对直接责任人员进行处罚外，对单位可以处三千元以下罚款或者责令停业整顿；对单位主要负责人给予批评教育、警告或者处二百元以下罚款。
第十二条 有下列情形之一，尚不够刑事处罚的，依照国家规定，实行劳动教养：
（一）多次赌博，赌注较大，屡教不改的；
（二）多次为赌博活动提供场所、交通工具或者其他条件的；
（三）多次招引或者诱迫他人赌博的。
第十三条 以营利为目的，聚众赌博或者以赌博为业触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十四条 违反本条例，参与赌博活动，有下列情形之一的，应当从重处罚：
（一）设赌或者流窜赌博的；
（二）在公共场所或者车船等交通工具上赌博的；
（三）机关工作人员、社会团体和企业事业单位、基层组织负责人参加赌博的；
（四）教唆或者胁迫、诱骗未成年人参加赌博的；
（五）对制止、检举、揭发赌博活动的人或者证人打击报复的。
第十五条 违反本条例，参与赌博活动，有下列情形之一的，可以从轻或者免予处罚：
（一）主动交待赌博行为，有悔改表现的；
（二）检举、揭发他人赌博活动的；
（三）协助查禁赌博，有立功表现的。
第十六条 赌博财物的数额，应当根据现场收缴到的赌博财物认定；现场未收缴到赌博财物的，可以根据参赌人员的供认，经调查属实后予以认定。
第十七条 赌博财物、赌具一律没收。参与和利用赌博所得的财物，一律追缴。
因赌博输欠的赌债和在赌场上借贷赌博形成的债权债务关系，一律废除。
第十八条 罚没财物由县（市）、区公安机关发给财政部门统一印制的罚没凭证。罚没财物按规定上缴同级财政部门。没收的赌具，由公安机关依法处理。
第十九条 公安机关查禁赌博应当在本辖区内进行；发现本辖区以外的赌博活动，应当及时通报有管辖权的公安机关进行查处。
第二十条 公安人员执行查禁赌博公务时，应当出示证件，除特殊情况外，应有两人以上参加。
第二十一条 查禁赌博必须当场清点赌资并制作清单，由查赌人员和参赌人员签名或者盖章。查禁赌博行动应当形成笔录，记明查赌时间、地点、参加查赌人员、查获参赌人员、赌博财物数量和赌博财物的隐匿处等，查赌负责人应当在笔录上签名或者盖章。
第二十二条 凡违反本条例，处以刑罚的，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的程序办理；实行劳动教养的，依照国务院关于劳动教养的有关规定办理；给予治安管理处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定的程序裁决和执行；给予其他行政处罚的，
由有关机关按有关法律、法规的规定办理。
第二十三条 查禁赌博活动的有关人员，应秉公执法，不得徇私舞弊，不得利用执行查禁赌博公务之机，敲诈勒索，谋取私利，不得私自留用、侵吞赌博财物、赌具。
违反前款规定的，视情节轻重予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 对发生在本单位的赌博活动放任不管或者拒不执行公安机关限期改正通知的，主管部门应当追究直接领导人的责任。
第二十五条 本条例应用中的具体问题，由辽宁省公安厅负责解释。
第二十六条 本条例自公布之日起施行。1985年12月2日辽宁省第六届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《辽宁省禁止赌博暂行条例》同时废止。



1991年3月6日