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关于颁发《药品临床试验管理规范》(试行)的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-03 07:49:43  浏览:9917   来源:法律资料网
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关于颁发《药品临床试验管理规范》(试行)的通知

卫生部


关于颁发《药品临床试验管理规范》(试行)的通知
1998年3月2日,卫生部


各省、自治区、直辖市卫生厅(局)、解放军总后卫生部:
为使我国药品临床试验科学、规范,保障受试者的权益,保证药品临床试验的质量,适应我国新药研究开发、参与国际合作和国际竞争的需要,促进我国医药事业的发展,根据《中华人民共和国药品管理法》,参照国际公认的原则,我部制订了《药品临床试验管理规范》(试行),现予以颁发并将有关事宜通知如下:
一、在试行《药品临床试验管理规范》(以下简称《规范》)的过程中,宜采取分步实施、逐渐完善的办法。现阶段对一类新药要求按《规范》进行临床试验;对其它各类新药虽暂不要求强制执行,但鼓励有条件的新药研究单位、临床药理基地尽可能按《规范》要求执行。
二、《规范》对新药研究单位提出了新的要求,各新药研究单位要认真学习《规范》,明确职责和要求,有条件的单位应设立相应机构、建立相关的管理制度、配置工作人员、进行人员培训和专业技术的准备,在药品临床试验中积极地按《规范》要求进行工作。
三、卫生部部属临床药理基地应拟定基地内部人员培训计划,组织培训;制定、完善标准操作程序;根据实际情况选择研究力量强、条件好的新药研究单位在新药临床试验中分步按《规范》开展工作,积累经验,逐步达到《规范》的要求。
四、各省、自治区、直辖市卫生厅(局)应加强对辖区内药品临床试验的监督管理,广泛宣传《规范》的精神,组织辖区内有条件的新药研究单位、临床药理基地有关人员学习《规范》,分期分批分层次进行培训,制定切实可行的方案推进辖区内《规范》的实施;对在辖区内按《规范》进行的新药临床试验应深入了解试验情况,及时给予指导。为鼓励按《规范》进行临床试验,对严格按照《规范》完成临床试验的新药在审评程序上可给予优先审评。
在试行《规范》的过程中,请各地注意广泛听取、收集意见和建议,不断总结经验,遇有问题及时反馈我部药政管理局,以便进一步完善和修订。


第一章 总 则
第一条 为保证药品临床试验的过程规范可信,结果科学可靠,保护受试者的权益并保障其安全,根据《中华人民共和国药品管理法》,参照国际公认原则,特制定本规范。
第二条 药品临床试验管理规范是有关临床试验的全过程包括方案设计、组织、实施、监视、审核、记录、分析、总结和报告的标准。
第三条 凡新药进入各期临床试验、人体生物利用度或生物等效性研究,均须经卫生行政部门药政管理机构批准,并严格按本规范执行。

第二章 临床试验前的准备与必要条件
第四条 进行药品临床试验必须有充分的理由。准备在人体进行一种药品的试验前,必须周密考虑该试验的目的、要解决的问题、预期的治疗效果及可能产生的危害。预期的受益应超过预期的危害。选择的临床试验方法必须符合科学和伦理标准。
第五条 药品临床试验必须遵循道德原则。所有以人为对象的研究必须符合赫尔辛基宣言(附录)和国际医学科学组织委员会颁布的人体生物医学研究的国际道德指南中所规定的道德原则,即公正、尊重人格、力求使受试者最大程度受益和尽可能避免伤害。进行任何临床试验者都必须充分了解并遵循这些原则。
第六条 临床试验中试验用药由申办者准备和提供。进行临床试验前,申办者必须提供该试验用药的临床前研究资料,为该药品的安全性和临床应用的可能性提供充分依据。申办者还应提供该药品的处方组成、制造工艺和质量检验结果,以证明该药品可用于临床研究。所提供的药学、临床前和已有的临床数据资料必须符合开始进行相应各期临床试验的要求。申办者还应提供已完成的和其他地区正在进行的临床试验中获得的有关该试验药品的疗效和安全性的资料,对于临床试验的设计和实施具有重要的参考意义。
第七条 开展药品临床试验的单位和研究者必须具备一定的条件。每个研究者都应具备承担该项临床试验的专业特长、资格和能力并经过药品临床试验管理规范的培训。临床试验开始前,研究者和申办者应就试验方案、试验的监视、审核和标准操作程序以及试验中的职责分工等达成书面协议。临床试验单位的设施与后勤条件必须符合安全有效地进行临床试验的需要,应为卫生部指定的临床药理基地,至少负责研究者所在单位应为临床药理基地。
第八条 参加临床试验的各方应遵守中国有关药品管理的法规。

第三章 受试者的权益保障
第九条 伦理委员会与知情同意书是保障受试者权益的二项主要措施。
第十条 在药品临床试验的过程中,必须对受试者的个人权益给予充分的保障。研究者同时有责任确保试验的科学性和可靠性。
第十一条 赫尔辛基宣言是临床试验道德标准的基础,所有参加临床试验的人员都必须熟悉并严格遵守。
第十二条 为确保临床试验中受试者的权益并为之提供公众保证,应在参加临床试验的单位或医疗机构内成立伦理委员会。伦理委员会至少由五人组成,其中至少一人应从事非医药相关专业工作,至少一人来自其他单位。伦理委员会的组成和工作应是独立的,不受任何参与试验者的影响。伦理委员会的工作以赫尔辛基宣言为指导原则,并受中国有关法律、法规的约束。
第十三条 临床试验开始前伦理委员会应对试验方案进行审阅。试验方案需经伦理委员会同意并签发赞同的意见后方能实施。在试验进行期间,所有试验方案的修改或发生任何严重不良事件,均应向伦理委员会报告。
第十四条 伦理委员会对临床试验方案的审查意见应在讨论后以投票方式作出决定,委员中参与临床试验者不投票。伦理委员会因工作需要可邀请非委员会的专家出席会议,但非委员专家不投票。伦理委员会应建立其工作程序,所有会议及其决议均应有书面记录,记录保存至临床试验结束后三年。
伦理委员会应从保障受试者权益的角度从下列各点审阅试验方案:
1.研究者的资格、经验、是否有时间参加审议中的临床试验,人员配备及设备条件等是否符合试验要求。
2.试验方案是否适当,包括研究目的、试验中受试者及其他人员可能遭受的风险和受益、试验设计的科学效率,即以最小受试者样本数获得正确结论的可能性。
3.受试者入选的方法、向受试者提供的信息资料及获取知情同意书的方法是否适当,向受试者或其家属或监护人或法定代理人提供有关本试验的信息资料是否完整易懂。
4.受试者因参加临床试验而发生死亡或受损时如何给予治疗或补偿的规定。
5.对试验方案提出的修正意见是否可接受。
6.对进行中的临床试验是否定期审查其对受试者风险的程度。
伦理委员会应在接到申请后尽早召开会议,审阅讨论,书面签发其意见,并附上出席会议的委员名单、其专业情况及签名。伦理委员会的意见可以是(1)同意(2)作必要的修正后同意(3)不同意(4)终止或暂停先前已批准的试验。
第十五条 研究者或其指定的代表必须向受试者提供有关临床试验的详细情况,包括试验目的、试验的过程、期限与检查操作、预期受试者可能的受益和可能发生的风险与不便;并说明:受试者可能被分配到试验的不同组别;受试者参加试验应是自愿的,而且在试验的任何阶段有权随时退出试验而不会遭到歧视或报复,其医疗待遇与权益不受影响;必须使受试者了解,参加试验及其在试验中的个人资料均属保密,但伦理委员会、药政管理部门或申办者在工作需要时按规定程序可以查阅受试者参加试验的个人资料;如发生与试验相关的非正常损害时,受试者可以获得适当的治疗或补偿;试验期间,受试者可随时了解与其有关的信息资料。必须给受试者充分的时间以便考虑是否愿意参加。对无能力作出个人同意的受试者,应向其合法代表提供上述介绍与说明。知情同意的说明过程应采用受试者或其合法代表能理解的语言和文字。
第十六条 经充分和详细解释有关试验的情况后如获得同意,由受试者或其合法代表在知情同意书签字并注明日期,执行知情同意过程的研究者或其代表也需在知情同意书上签名并注明日期。在受试者或其合法代表均无阅读能力时,则在整个知情过程中应有一名见证人在场,经过详细解释知情同意书后受试者或其合法代表作口头同意,并由见证人签名和注明日期。对无行为能力的受试者(例如儿童、严重精神病患者或残疾人),如果伦理委员会原则上同意、研究者认为受试者参加试验符合其本身利益时,则这些病人也可以进入试验,同时应由其法定监护人签名并注明日期。如果受试者、见证人或监护人签字的知情同意书均不能取得,则必须由研究者将上述情况和不能取得的详细理由记录在案并签字。如发现涉及试验药品的重要新资料有必要再次取得受试者同意,则必须将知情同意书作书面修改,送伦理委员会批准后,再征得受试者同意。

第四章 试验方案
第十七条 临床试验开始前应制定试验方案,该方案由研究者与申办者共同商定并签字后实施。
第十八条 临床试验方案应包括以下内容:
1.临床试验的题目和立题理由。
2.试验的目的、目标;试验的背景,包括试验药品的名称;非临床研究中有临床意义的发现和与该试验有关的临床试验发现,已知对人体的可能危险性与受益等概述。
3.进行试验的场所、申办者的姓名、地址;试验研究者的姓名、资格和地址。
4.试验设计包括对照或开放、平行或交叉、双盲或单盲、随机化方法和步骤、单中心或多中心等。
5.受试者的入选标准、排除标准;选择受试者的步骤;受试者分配的方法和时间;受试者退出的标准和时间。
6.根据统计学原理计算出要达到试验预期目的所需病例数。
7.根据药效与药代动力学研究的结果及量效关系制订试验药和对照药的给药途径、剂量、给药次数、疗程和有关合并用药的规定。
8.拟进行的临床和实验室检查项目、药代动力学分析等。
9.试验用药,包括安慰剂、对照药的登记与记录制度。
10.临床观察、实验检查的项目和测定次数、随访步骤。保证受试者依从性的措施。
11.中止和撤除临床试验的标准,结束临床试验的规定。
12.疗效评定标准,规定疗效评定参数的方法、观察时间、记录与分析。
13.受试者的编码、治疗报告表、随机数字表及病例报告表的保存手续。
14.不良反应的评定记录和报告方法,处理并发症的措施以及事后随访的方式和时间。
15.试验密码的建立、保存,紧急情况下何人破盲和破盲方法的规定。
16.评价试验结果采用的方法(如统计学方法)和从总结报告中剔除病例的依据。
17.数据处理与记录保存的规定。
18.临床试验的质量控制与质量保证。
19.临床试验的进度和完成日期。
20.试验结束后的医疗措施。
21.如该试验方案同时作为合同使用时,应写明各方承担的职责和论文发表等规定。
22.参考文献。
在临床试验中,若确有需要,可以按规定程序对试验方案作修正。

第五章 试验研究者的职责
第十九条 试验研究者应具备下列条件:
1.在合法的医疗机构中具有任职行医的资格。
2.具有试验方案中所要求的专业知识和经验。
3.对临床试验研究方法具有丰富经验或能得到有经验同事在学术上的支持。
4.熟悉申办者所提供的与临床试验有关的资料与文献。
5.具有并有权支配进行该项试验所需要的人员和设备条件。
6.熟悉临床试验管理规范并遵守国家有关法律、法规和道德规范。
第二十条 研究者必须详细阅读和了解试验方案的内容,与申办者一同签署临床试验方案,并严格按照方案和本规范的规定进行。研究者应及时向伦理委员会提交临床试验方案,请求批准。
第二十一条 研究者应了解并熟悉试验用药的性质、作用、疗效、安全性(包括该药品临床前研究的有关资料),同时也应掌握在临床试验进行期间出现的所有与该药品有关的新信息。
第二十二条 研究者必须在有良好医疗设施和条件(包括实验室设备、医疗条件和人员配备等)的机构进行临床试验,该机构应具备处理紧急情况的一切设施,以确保受试者的安全。实验室检查结果必须正确可靠。研究者应获得所在医院或主管单位的同意,保证有充分的时间在方案规定的期限内负责和完成临床试验。研究者应向参加临床试验的所有工作人员说明有关试验的资料、规定和在工作中的职责。研究者须确保有足够数量并符合试验方案中入选标准的受试者进入临床试验。
第二十三条 研究者应向受试者说明有关试验的详细情况,并取得知情同意书。有关的情况说明和知情同意书内容须先经伦理委员会同意。
第二十四条 研究者负责作出与临床试验相关的医疗决定,保证受试者在试验期间出现不良事件时得到适当的治疗。
第二十五条 研究者有义务采取必要的措施以保障受试者的安全,并将所采取的措施记录在案。在临床试验过程中如发生严重不良事件,研究者应立即对受试者采取适当的保护措施,同时报告药政管理部门、申办者和伦理委员会,并在报告上签名并注明日期。
第二十六条 研究者应保证将数据准确、完整、合法、及时地载入病例报告表。
第二十七条 研究者接受监视员的定期访视和主管部门的审核和视察,确保临床试验的质量。
第二十八条 研究者应与申办者商定有关临床试验的费用,并在合同中写明。
第二十九条 临床试验完成后,研究者必须写出总结报告,签名并注明日期,送申办者。
第三十条 研究者提前终止或暂停一项临床试验必须通知受试者、申办者、伦理委员会与药政管理部门并述明理由。

第六章 申办者的职责
第三十一条 申办者发起、申请、组织、资助和监视一项临床试验。申办者通常为一制药公司,也可以是个人或其他组织和机构。若申办者为一外国机构,则必须有一个在中国具有法人资格的代表按中国法规履行我国规定的责任。申办者按国家法规有关规定,向药政管理部门递交临床试验的申请。申办者可委托合同研究组织执行临床试验中的某些工作和任务。
第三十二条 申办者建议临床试验的单位和研究者人选,认可其资格及条件以保证试验的完成。
第三十三条 申办者向研究者提供研究者手册,其内容包括试验用药的化学、药学、毒理学、药理学和临床的(包括以前的和正在进行的试验)资料和数据。
第三十四条 申办者在获得药政管理部门批准并征得伦理委员会同意后开始按方案和本规范原则组织临床试验。
第三十五条 申办者与研究者一起研究临床试验方案,取得一致意见后共同签名,以此作为合同,或另外签署一份合同,述明职责与分工。在数据处理、统计分析、结果报告、发表方式等方面与研究者协议分工。
第三十六条 申办者向研究者提供具有易于识别、正确编码并贴有特殊标签的试验用药品,保证所提供的试验用药品的质量合格。药品应按试验方案的需要(如盲法)进行适当包装,并应用批号或系列号加以保存。建立药品登记、保管、分发的管理制度和记录的系统。
第三十七条 任命经过训练的人员作为监视员,监视临床试验的进行。
第三十八条 申办者负责建立临床试验的质量控制与质量保证系统。需要时,申办者可组织对临床试验的审核以求质量保证。
第三十九条 申办者与研究者一起迅速研究所发生的严重不良事件,采取必要的措施以保证受试者的安全,并及时向药政管理部门报告,也向涉及同一药品的临床试验的其他研究者通报不良事件。
第四十条 申办者提前终止或暂停一项临床试验须迅速通知研究者、伦理委员会、药政管理部门并述明理由。
第四十一条 申办者向药政管理部门递交试验的总结报告,或终止试验的报告及其理由。
第四十二条 申办者应对临床试验中发生与试验相关的损害或死亡的受试者提供适当的治疗或经济补偿,也向研究者提供法律上与经济上的担保,但由医疗事故所致者除外。
第四十三条 研究者不遵从方案、药品临床试验管理规范或法规进行临床试验时,申办者应指出以求纠正,如情况严重或持续不遵从则应中止研究者参加临床试验并向药政管理部门报告。

第七章 监视员
第四十四条 临床试验中进行监视是为了证实受试者的权益受到保障,试验中报告的数据准确、完整无误,试验的进行遵循已批准的方案、药品临床试验管理规范和有关法规。
第四十五条 监视员是申办者与研究者之间的主要联系人。监视员由申办者任命,并为研究者所接受。其人数取决于临床试验的复杂程度和参与试验的中心数。监视员应有适当的医学、药学或科学资格,并经过适当训练,熟悉药品临床试验管理规范和有关法规,熟悉有关试验用药品的临床前和临床方面的信息以及临床试验方案及其相关的文件。
第四十六条 监视员遵循标准操作程序,督促临床试验的进行与进展,以求保证按照方案执行。具体而言,包括以下各点:
1.在试验前确认试验所在点已具有适当的条件,包括人员配备与训练、各种与试验有关的检查与实验室设备齐全,工作情况良好,估计有足够数量的受试者,参与人员熟悉试验方案中的要求。
2.在试验前、中、后访视试验点和研究者,以求在试验前取得所有受试者的知情同意书,了解受试者的入选率,试验的进展状况。确认所有数据的记录与报告正确完整,每次访视后作一书面报告递送申办者,报告应述明访视日期、时间、被访者姓名、访视的发现、以及对错漏作出的纠正等。
3.确认所有病例报告表填写正确,与原始资料一致。所有错误或遗漏均已改正或注明,经研究者签名并注明日期。每一受试者的剂量改变、治疗变更、合并用药、间发疾病、失访、检查脱漏等均予确认并已记录。入选受试者的退出与失访核实后已作报告并在病例报告表上予以解释。
4.确认所有不良事件已在规定时间内作出报告并记录在案。
5.核实试验用药品是否按照药品法规进行供应、储藏、分发、收回、和相应的记录,并证实此过程安全适当。
6.协助研究者进行必要的通知、申请,向申办者报告试验数据和结果。

第八章 记录与报告
第四十七条 病例报告表是临床试验中临床资料的记录方式。每一受试者在试验中的有关资料均记录于预先按试验要求而设计的病例报告表中。研究者应有一份受试者的编码和确认记录,此记录应保密。研究者应确保将任何观察与发现均正确而完整地记录于病例报告表上,记录者应在表上签名。病例报告表作为原始记录,不得更改。作任何更正时不得改变原始记录,只能采用附加叙述并说明理由,由研究者签名并注明日期。复制病例报告表副本时不能对原始记录作任何更动。临床试验中各种实验室数据均应记录或将原始报告粘贴在病例报告表上,在正常范围内的数据也应记录。对显著偏离或在临床可接受范围以外的数据须加以核实,由研究者作必要的说明。各检测项目必须注明所采用的单位名称。
第四十八条 临床试验总结报告应与试验方案一致,内容包括:
1.不同治疗组的基本情况比较,以确定可比性。
2.随机进入治疗组的实际病例数,分析中途剔除的病例及剔除理由。
3.用图、表、试验参数和p值表达各治疗组的有效性和安全性。
4.计算各治疗组间的差异和可信限,并对各组统计值的差异进行统计检验。
5.多中心试验中评价疗效时,应考虑中心间存在的差异及其影响。
6.严重不良事件的表列、评价和讨论。
7.上述资料的综合分析及结论。
第四十九条 临床试验中的资料均须按规定保存及处理。研究者应在所在医疗单位内保存临床试验方案及其修正件、申请书、药政管理部门与伦理委员会批准临床试验的文件和临床试验总结报告的复印件、受试者编码目录、知情同意书、病例报告表和相关的诊断检查资料的复印件以及药品处理记录。保存期为试验药品被批准上市后至少二年或试验药品临床试验终止后至少二年。如管理需要或研究者与申办者协议,保存期也可延长。申办者应保存有关临床试验的文件,包括对药政管理部门的报告、试验方案、药政管理部门的批文、伦理委员会批准文件的复印件、临床试验总结报告、病例报告表、合同、严重不良反应与严重不良事件记录、监视员的记录与药品质检记录、实验研究的原始记录等,保存期为临床试验结束后至少三年。

第九章 统计分析与数据处理
第五十条 在临床试验的设计与结果的表达及分析过程中都必须采用公认的统计学分析方法,并应贯彻于临床试验各期研究。各步骤中均需熟悉生物统计学的人员参与。在临床试验方案中,观察样本的大小必须以检出临床意义的差异或确定为生物等效为要求。计算样本大小应依据统计学原则考虑其把握度及显著性水平。临床试验方案中要写明统计学处理方法,此后任何变动必须在临床试验总结报告中述明并说明其理由。若需作中期分析,应说明理由及程序。统计分析结果的表达着重在临床意义的理解,对治疗作用的评价应将可信限的差别与显著性检验的结果一并予以考虑,而不一定依赖于显著性检验。统计分析中发现有遗漏、未用或多余的资料须加以说明,临床试验的统计报告必须与临床试验总结报告相符。
第五十一条 数据管理的目的在于把得自受试者的数据迅速、完整、无误地收入报告,所有涉及数据管理的各种步骤均需记录在案,以便对数据质量及试验实施作检查。用适当的标准操作程序保证数据库的保密性,应防止未经审办者授权接触数据。应有满意的计算机数据库的维护和支持程序,采取数据的质量保证程序将遗漏的和不准确的数据所起的影响降低到最低程度。在试验过程中,数据的登记应具有连续性。应设计可被阅读与输入计算机的合适临床报告表及相应的计算机程序。为保证数据录入准确,应采用二次输入法或校对法。
第五十二条 临床试验中随机分配受试者的过程必须有记录,每名受试者的密封代码应由申办者或研究者保存。在设盲的试验中应在方案中载明破盲的条件和执行破盲的人员。在紧急情况下,容许对个别受试者破盲而了解其所接受的治疗,但必须在病例报告表上述明理由。

第十章 试验用药品的管理
第五十三条 试验用药品不得在市场上经销。申办者应保证向研究者提供临床试验用药品,包括研究中的药品、试验所需要的标准品、对照药品或安慰剂,并保证其质量。在临床试验方案中应注明试验药品的使用记录、递送、分发的方式及贮藏的条件。使用记录应包括试验药品的数量、装运、递送、接受、分配、应用后剩余药品的回收与销毁等方面的信息。申办者负责对临床试验用的所有药品作适当的包装与标签,并标明为临床试验专用。在双盲临床试验中,研究中的药品与对照药品或安慰剂在外形、气味、包装、标签和其他特征上均应一致。
第五十四条 临床试验用药品的使用由研究者负责,研究者必须保证所有药品仅用于该临床试验的受试者,其剂量与用法应遵照试验方案,剩余的药品退回申办者,上述过程需由专人负责并记录在案。研究者不得将试验药品转交任何非临床试验的参加者。
第五十五条 监视员负责对药品的供给、使用、储藏及剩余药品的处理过程进行检查。

第十一章 临床试验的质量保证
第五十六条 申办者及研究者均应采用标准操作程序的方式执行临床试验的质量控制和质量保证系统。
第五十七条 临床试验中所有观察结果和发现都应加以核实,以保证数据的可靠性,确保临床试验中各项结论是从原始数据而来。在数据处理的每一阶段必须采用质量控制,以保证所有数据可靠,处理正确。
第五十八条 药政管理部门、申办者可委托审核人员对临床试验进行系统性检查,以判定试验的执行是否与试验方案相符,报告的数据是否与各临床参加单位的记录一致,即病例报告表内报告或记录的数据是否与病案或其他原始记录中所述相同。审核应由不直接涉及该临床试验的人员执行。本规范中所提到的各种文件均应齐备以接受审核。临床试验的所在医疗机构和实验室所有资料(包括病案)及文件均应准备接受药政管理部门的视察。药政管理部门应对研究者与申办者在实施试验中各自的任务与执行状况查对比较,进行审核。

第十二章 多中心试验
第五十九条 多中心试验是由多位研究者按同一试验方案在不同地点和单位同时进行的临床试验,目的为尽快收集数据,统一分析后作出试验报告。要求各中心同时开始同时结束试验。多中心试验由一位主要研究者总负责,并作为临床试验各中心间的协调人。由于多中心试验比单中心试验在组织进行方面更为复杂,其计划和实施中要考虑到以下各点。
1.试验方案及其附件起草后由各中心的主要研究者共同讨论后制定,经申办者同意,伦理委员会批准后执行。
2.在临床试验开始时及进行的中期组织研究者会议。
3.各中心同期进行临床试验。
4.在各中心内全面实行随机化方法给药。
5.保证在不同中心以相同方法管理药品,包括分发和储藏。
6.根据同一试验方案培训参加该试验的研究者。
7.建立标准化的评价方法,试验中所采用的实验室和临床评价方法均应有质量控制,或由中心试验室进行。
8.数据资料应集中管理与分析,建立数据传递与查询程序。
9.建立管理办法以使各试验中心研究者遵从试验方案,包括在违背方案时中止其参加试验的措施。
10.加强监视员的职能。
11.起草总结报告。
为此,多中心试验根据参加试验的中心数目、试验的终点要求和对试验药品的了解程度要有一个管理系统,包括建立指导委员会、协调委员会。指导委员会启动并负责整个试验的进行,协调委员会控制试验的实际执行及其进程并与药政管理部门保持联系。

第十三章 附 则
第六十条 本规范下列用语的含义为:
1.临床试验(Clinical Trial)也称临床研究,指任何在人体(病人或健康志愿者身上)进行的药品的系统性研究,以证实或揭示研究药品的作用、不良反应及/或研究药品的吸收、分布、代谢和排泄,目的是确定研究药品的疗效与安全性。
2.伦理委员会(Ethics Committee)由医学专业人员、法律专家及非医务人员组成的独立组织,其职责为核查临床试验是否合乎道德,并为之提供公众保证,确保受试者的安全、健康和权益受到保护。该委员会的组成和一切活动不应受临床试验组织和实施者的干扰或影响。
3.试验方案(Protocol)是临床试验的主要文件。叙述试验的背景、理论基础和目的、试验设计、方法和组织,包括统计学考虑、试验执行和完成的条件。方案必须由参加试验的主要研究者、研究机构和申办者签章并注明日期,因而也可作为试验合同。
4.研究者手册(Investigator’s Brochure)有关一种试验用药品在进行人体研究时已有的临床与非临床数据的汇编。
5.知情同意(Informed Consent)指在告知一项试验的各个方面情况后,一名受试者自愿确认其同意参加该项临床试验的过程,须以书面的签名和注明日期于知情同意书上作为文件证明。
6.知情同意书(Informed Consent Form)是每位受试者表示自愿参加某一试验的文件证明。研究者必须向受试者说明试验性质、试验目的、可能的受益和危险、可供选用的其他治疗方法以及符合赫尔辛基宣言规定的受试者的权利和义务等,使受试者充分了解后表达其同意。
7.试验研究者(Investigator)简称研究者,实施临床试验并对临床试验的质量和受试者的安全和权益的负责者。研究者必须经过资格审查,具有合法行医资格和能力。在多中心临床试验中,由一名主要研究者对临床试验的实施总负责,并作为各试验中心间的协调人。
8.协调研究者(Coordinating Investigator)在多中心临床试验中负责协调各参加中心的研究者的工作的一名研究者。
9.申报主办者(Sponsor)简称申办者,发起一项临床试验,并对该试验的启动、管理、财务和监视负责的个人、公司、机构或组织。
10.监视员(Monitor)由申办者委任并对申办者负责的人员,其任务是监视和报告试验的进行情况和核实数据。
11.设盲(Blinding/Masking)临床试验中使一方或多方不知道受试者治疗分配的程序。单盲指受试者不知,双盲指受试者、研究者、监视员或数据分析者均不知治疗分配。
12.病例报告表(Case Report Form,CRF)指按试验方案所规定设计的一种文件,用以记录每一名受试者在试验过程中的数据。
13.总结报告(Final Report)试验完成后的一份详尽总结,包括试验方法与材料、结果的描述与评估、统计分析以及最终所获鉴定性的、合乎道德的统计学和临床评价报告。
14.试验用药品(Investigational Product)临床试验中用作试验或参比的任何药品或安慰剂。
15.药品(Pharmaceutical Product)指用于预防、治疗、诊断人的疾病,有目的地调节人的生理机能并规定有适应证、用法和用量的物质。
16.标准操作程序(SOP,Standard Operating Procedure)为有效地实施和完成某一临床试验中每项工作所拟定的标准而详细的书面规程。
17.不良事件(Adverse Event)病人或临床试验受试者接受一种药品后出现的不良医学事件,但并不一定与治疗有因果关系。
18.药品不良反应(Adverse Drug Reaction)在按规定剂量正常应用药品的过程中产生的有害而非所期望的且与药品应用有因果关系的反应。在一种新药或药品的新用途的临床试验中,其治疗剂量尚未确定时所有有害而非所期望且与药品应用有因果关系的反应,也应视为药品不良反应。
19.严重不良事件(Serious Adverse Event)临床试验过程中发生需住院治疗、延长住院时间、伤残、影响工作能力、危及生命或死亡、导致先天畸形等事件。
20.审核(Audit)指由不直接涉及试验的人员所进行的一种系统性检查,以判定试验的实施、数据的记录、分析是否与试验方案、药品临床试验管理规范与法规要求相符。
21.视察(Inspection)药政管理部门对有关一项临床试验的文件、设施、记录和其他方面进行官方审阅,视察可以在试验点、申办者所在地或合同研究组织所在地进行。
22.质量控制(Quality Control)用以保证与临床试验相关活动的质量达到要求的操作性技术和程序。
23.合同研究组织(Contract Research Organization,CRO)一种学术性或商业性的科学机构。申办者可委托其执行临床试验中的某些工作和任务,此种委托必须作出书面规定。
第六十一条 本规范由中华人民共和国卫生部负责修订,解释。
第六十二条 本规范自颁发之日起试行。


本宣言于1964年在芬兰赫尔辛基召开的第十八届世界医学大会上宣读并被大会采纳,1975年在日本东京举行的第二十九届世界医学大会上正式通过,此后于1983年、1989年和1996年分别经第三十五、四十一和四十八届世界医学大会修订。

前 言
保护人民的健康是医生的光荣使命。他或她的知识和道德正是为了实现这个使命。
世界医学协会的日内瓦声明用“病人的健康必须是我们首先考虑的事”一句话对医生在道义上加以约束。国际医学道德标准的规定宣称:“只有在符合病人的利益时,医生才可提供可能对病人的生理及心理状态产生不利影响的医学措施。”
涉及以人作为受试者的生物医学研究,必须是以改进疾病的诊断、治疗和预防方法及提高对疾病病因学和发病机制的了解为目的。
当前的医学实践中,大多数的诊断、治疗或预防所采用的方法都包含着风险,尤其是在进行生物医学研究时,其风险可能更大。
医学的进步是以研究为基础的,这些研究最终在一定程度上均有赖于以人类为对象的试验。
在生物医学研究领域中,对于以对病人的诊断和治疗为目的的研究与对受试者毫无直接的诊断或治疗价值的纯“科学”研究须作出根本性的区别。
对可能影响环境的研究应特别加以注意,并应关注用于研究的实验动物的权利。
为了促进科学的发展和救助罹病的患者,将实验室的试验结果用于人体是不可缺少的。因此世界医学协会对每个从事人体生物医学研究工作的医生提出下述各项作为推荐指南,并将不断审核更新。但应强调指出,协会所起草的这些标准,仅是一份对世界各地医生的指南。医生并不能据此而减轻按各自所在国家法律规定所应承担的刑事、民事和道德上的责任。
(一)基本原则
1.涉及人体的生物医学研究必须遵从普遍接受的科学原则,并应在充分的实验室工作、动物试验结果以及对科学文献的全面了解的基础上进行。
2.每一项人体试验的设计与实施均应在试验方案中明确说明,并应将试验方案提交给一个专门任命的独立于研究者和申办者的委员会审核,以征求意见和得到指导。该委员会须遵守试验所在国的法规。
3.在人体进行的生物医学研究应该由专业上有资格的人员进行,并接受有关临床医学方面专家的指导监督。必须始终依靠一名医学上有资格的人员对受试者负责,而不是由受试者负责,即使受试者已作出同意参加该项研究。
4.只有在试验目的的重要性与受试者的内在风险性相称时,生物医学研究才能合法地在人体中进行。
5.开始每一项在人体中进行的生物医学研究之前,均须仔细评估受试者或其人员可能预期的风险和利益。对受试者利益的关注应高于出自科学与社会意义的考虑。
6.必须尊重受试者自我保护的权利,应采取尽可能谨慎的态度以尊重受试者的隐私权,并将对受试者身体、精神以及人格的影响减至最小。
7.只有当医生确信试验所致的损害可被检出,他们方可参加该项人体试验。一旦发现其弊大于利,即应停止研究。
8.在发表研究结果时,医师有责任保证结果的准确性。研究报告与本宣言之原则不符时,不应同意发表。
9.在人体中进行的任何研究都应向每一名志愿参加的受试者告知研究的目的、方法、预期的受益、可能的风险及不适。应告知受试者有权拒绝参加试验或在试验过程中有随时退出试验的自由。其后,医生应获得受试者自愿给予的知情同意书,以书面形式为好。
10.在取得知情同意时,医师应特别注意是否受试者与其有上下级关系,或可能被强迫同意参加试验。在此种情况下,知情同意书的获得应由不从事此研究或此研究完全无关的医师来进行。
11.在法律上无资格的情况下,按照国家法规,应从合法监护人处取得知情同意。若受试者身体或精神状况不允许,无法取得知情同意书,或受试者为未成年人,按照国家法规,可由负责亲属替代受试者表示同意。若未成年儿童实际上能作出同意,则除从法定监护人外,还须征得本人同意。
12.研究方案必须有关于伦理考虑的说明,并指出其符合本宣言中所陈述的原则。
(二)医学研究与医疗措施结合(临床研究)
1.在病人的治疗中,医师若判定一种新的诊断或治疗方法有望于挽救生命、恢复健康或减轻病痛时,必须不受限制地应用此种方法。
2.对一种新方法的可能价值、危险和不适,均须与现有的最佳诊疗方法的优点作比较。
3.在任何医学研究中,对每一病人,包括对照组中的病人(若有的话),应该保证提供现有业已证实的最佳诊疗方法。
4.病人拒绝参加研究不应妨碍医师与病人的关系。
5.如果医师认为不必取得知情同意书,此建议的特殊理由必须在试验方案中阐明,并转呈独立的伦理委员会(1、2)。
6.医师可将医学研究与目的在于取得新的医学知识的医疗措施相结合,但仅限于该种医疗措施对病人已被证实具有可能的诊断或治疗价值时才可进行。
(三)涉及人体的非治疗性生物医学研究(非临床生物医学研究)
1.在人体进行的纯学术性医学研究中,医师的责任始终是保护受试者的生命与健康。
2.受试对象应为志愿者,可为健康人,或按实验设计系与所患疾病无关的病人。
3.如研究者或研究组判断继续进行试验可对受试者有害,即应停止研究。
4.对人体试验而言,科学上的或社会的兴趣绝不应该置于受试者健康的考虑之上。


一、临床试验准备阶段
研究者手册 研究者保存 申办者保存
试验方案及其修正(已签名) 研究者保存 申办者保存
病例报告表(样表) 研究者保存 申办者保存
知情同意书及书面情况通知 研究者保存 申办者保存
财务规定 研究者保存 申办者保存
多方(研究者,申办者,CRO)协议(已签名) 研究者保存 申办者保存
伦理委员会批件 研究者保存 申办者保存
伦理委员成员表 研究者保存 申办者保存
药政管理部门批件 研究者保存 申办者保存
研究员履历及相关文件 研究者保存 申办者保存
方案中有关实验室与测试的正常值范围 研究者保存 申办者保存
医学或实验室操作的质控证明 研究者保存 申办者保存
试验用药品的标签 申办者保存
试验用药品与试验相关物资的运货单 研究者保存 申办者保存
试验用药的药检证明 申办者保存
设盲试验的破盲程序 申办者保存
总随机表 申办者保存
监视报告 申办者保存
二、临床试验进行阶段
研究者手册更新件 研究者保存 申办者保存
其他文件(方案、病例报告表、知情同 研究者保存 申办者保存
意书、书面情况通知)的更新
伦理委员会批件(对以上文件) 研究者保存 申办者保存
药政管理部门批件(对以上文件) 研究者保存 申办者保存
新研究者的履历 研究者保存 申办者保存
医学、实验室检查,操作的正常值范围更新 研究者保存 申办者保存
试验用药与试验相关物资的运货单 研究者保存 申办者保存
新批号试验用药的药检证明 申办者保存
监视员访视报告 申办者保存
已签名的知情同意书 研究者保存
原始医疗文件 研究者保存
病例报告表(已填写,签名,注明日期) 研究者保存 申办者保存
(副本) (原件)
研究者致申办者的严重不良事件报告 研究者保存 申办者保存
申办者致药政管理部门、伦理委员会 研究者保存 申办者保存
的未预期的严重不良药物反应报告
中期或年度报告 研究者保存 申办者保存
受试者鉴认编码表 研究者保存
受试者筛选表与入选表 研究者保存 申办者保存
试验点试验用药计量表 研究者保存 申办者保存
签名样张 研究者保存 申办者保存
三、试验完成后
试验点内试验用药的计量表 研究者保存 申办者保存
试验用药销毁证明 研究者保存 申办者保存
完成试验受试者鉴认编码表 研究者保存 申办者保存
审核证明件 申办者保存
最终监视报告 申办者保存
治疗分配与破盲证明 申办者保存
试验完成报告(致伦理委员会,药政 研究者保存 申办者保存
管理部门)
总结报告 研究者保存


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广东省各级人民代表大会常务委员会评议工作规定

广东省人大常委会


广东省各级人民代表大会常务委员会评议工作规定
广东省人大常委会


(1996年7月12日广东省第八届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过 1996年7月19日公布 1996年8月1日起施行)


第一条 为加强对地方国家行政机关、审判机关、检察机关的监督,根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《广东省各级人民代表大会常务委员会监督条例》,制定本规定。
第二条 本规定所称评议是指:各级人民代表大会常务委员会(以下简称人大常委会)组织的对本级国家行政机关、审判机关、检察机关的工作进行的评议(以下简称工作评议)和对本级人民代表大会及其常委会选举、任命的国家机关工作人员的任职情况进行的评议(以下简称述职评
议)。
第三条 评议应当坚持实事求是、依法办事的原则,促进地方国家行政机关、审判机关、检察机关依法行政、严格执法,廉洁奉公,勤政为民。
第四条 工作评议的内容:
(一)贯彻实施法律、法规和执行本级人民代表大会及其常委会决议的情况;
(二)行使职权的情况;
(三)廉政建设的情况;
(四)人大常委会认为应当评议的其他事项。
第五条 述职评议的内容:
(一)依法履行职务的情况;
(二)廉洁自律的情况;
(三)人大常委会认为应当评议的其他事项。
第六条 工作评议、述职评议可以分别按第四条、第五条所列内容进行全面评议,也可以就其中的某些方面进行评议。

述职可以采取口头或者书面的形式进行。
第七条 工作评议、述职评议应当在人大常委会会议中进行,可以邀请本级人大代表参加。
人大常委会也可以委托人大常委会主任会议或者人大专门委员会进行评议。
第八条 评议工作应当有计划进行。各级人大常委会每年应当对两个以上的评议对象进行评议。
评议对象、内容由人大常委会主任会议根据实际情况确定,并于评议前两个月发出书面通知。
第九条 人大常委会应当组织参加评议的人大常委会组成人员和人大代表进行调查研究,听取人民群众的意见和建议,为评议作准备。
调查需要查阅有关材料时,有关单位应当予以支持。查阅有关案卷,可由人大常委会依照有关规定办理。
参加调查的人员应当遵守有关保密规定。
第十条 被评议单位或者述职人员应当根据评议的内容作好工作报告或者述职报告,并在规定的时间内报送人大常委会。
第十一条 参加评议的人大常委会组成人员和人大代表应当依法履行职责,反映群众的意见和要求,对被评议单位或者述职人员提出改进意见。
第十二条 评议会上,被评议单位主要负责人或者述职人员应当根据评议的内容汇报情况,回答问题,听取意见。对评议意见有不同看法,允许进行解释和申辩。必要时,人大常委会可以对有关情况重新调查核实。
被评议单位有关人员应当到会听取意见,人大常委会可以邀请被评议单位的上级主管部门负责人和有关单位负责人列席评议会议。
第十三条 评议中,对被评议单位或者述职人员提出的评议意见,由人大常委会责成被评议单位或者个人限期改进。
涉及本级国家机关工作人员违法违纪行为的问题,由人大常委会责成有关部门查处,查处情况应当在三个月内报告人大常委会。
涉及上级国家机关职权范围的问题,由人大常委会交有关部门处理。
重大问题,人大常委会可以移送或者责成有关机关进行调查,也可以依法组织特定问题的调查委员会调查,调查结果和处理意见应当报告人大常委会。必要时,人大常委会可以作出相应的决议。
第十四条 评议会后,被评议单位或者述职人员应当根据评议中提出的意见和建议制定整改方案,并于规定时间内将改进情况书面报告人大常委会。
第十五条 评议会后,人大常委会可以采取检查、听取汇报、复评等形式,督促被评议单位或者述职人员改进工作。
必要时,人大常委会可以依法质询或者发出法律监督书的形式,限期纠正。
第十六条 经评议,对严格执法、廉洁奉公、工作成绩突出的单位或者个人,人大常委会可以建议其主管部门予以表彰和奖励,或者由人大常委会依法决定授予地方的荣誉称号。
第十七条 经评议,对不依法履行职责或者违法、渎职的人员,由其主管部门按有关规定给予批评教育或者行政处分,其中属于本级人民代表大会及其常务委员会选举、任命的国家机关工作人员,可以依法罢免或者撤销其职务;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第十八条 对参加评议的人员进行打击报复的,根据情节轻重,由其主管部门给予批评或者行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第十九条 人大代表参加评议,所在单位必须给予时间保障,并按正常出勤,享受所在单位的工资和其他福利待遇。
无固定工资收入的代表,根据实际情况由本级财政给予适当的补贴。
第二十条 评议所需经费应当列入当年本级财政预算。
第二十一条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席在本级人民代表大会闭会期间,组织人大代表对本级人民政府及其所属部门和上级行政、司法机关派驻的办事机构以及本级人民代表大会选举的正、副乡(镇)长的评议,可以在上一级人大常委会指导下,参照本规定有关程序实施。
第二十二条 县级以上人大常委会对上级行政、司法机关派驻本行政区域内的机构的评议,参照本规定实施。
第二十三条 本规定自1996年8月1日起施行。



1996年7月19日
中国近代警察职权立法扩张的背景
——以违警罚法为视角

摘要: 中国近代有关警察职权的立法呈现扩张化的趋势,违警罚法的立法演变即为典型代表。“社会本位”理念的引入为统治者通过警察强化社会控制提供了极佳道具,“国家主义”观念的宣扬则为警察职权的扩张提供了精神动力,而新生活运动就是奉行社会本位的警察在民众中宣扬国家主义精神的一次积极尝试。三者交织成为共同推动警察职权立法扩张的时代助力。
关键词: 违警罚法/社会本位/国家主义/新生活运动



清末,内外交困的中国踏上西法东渐的法律转型之旅。与之相伴,西式警察逐步取代了传统的绿营、捕快和保甲等,构建起近代中国新型的治安管理模式。在西方法治文明的影响下,警察法规的制定与警政的建设发展始终相随。数量庞杂的警察法规中,有许多是为警察确定职责与权限的。笔者查阅后发现关于警察职权的立法呈现出扩张化的趋势,即警察职权所涉趋于宽泛化和细致化。为何会出现这样的趋势?立法的时代背景怎样?为便于研究,本文将选择违警罚法作为讨论样本。违警罚法在近代警察法规中较为引人注目,它是中国近代第一部通行全国的治安法规,其内容近似今天的治安管理处罚法。它的立法脉络清晰且有较强的延续性,1906年民政部颁布的《违警罪章程》是其嚆矢,随后的四次修订——1908年《大清违警律》,1915年的《违警罚法》,1928年的《违警罚法》及1943年的《违警罚法》,依次演进,以治安法规的独特角度展示着政权的更迭,社会的变迁。违警罚法一般分为总则和分则两部分,总则规定治安处罚的基本制度和原则,分则规定具体处罚的领域及行为。比对几部违警罚法,分则的内容随着每次修订在不断地扩充。这正是中国近代警察违警处罚职权立法扩张趋势的典型体现。本文将从以下三方面探析中国近代治安处罚职权实现立法扩张的时代背景。

一、“社会本位”理念的引入

中国古代有警察之实,而无警察之名。直至清末才在内忧外患之下被动地建立源自西方近代意义上的警察制度。近代西方警察制度的发展大致经历过全面控制的“警察国”时代和自由放任的“夜警国家”两个时代。①20世纪以后,崇尚个人绝对自由的夜警国家逐渐陷入财富垄断,经济畸形,贫富悬殊,强凌弱欺的社会混乱之中。时有谚语云:自由自由,多少罪恶假汝之由。于是顺应时势所趋与社会所求,国家开始于某种程度内对人民生活重新实施干涉,以社会利益为本位,对个人自由予以适当限制,以求社会获得共存共荣之幸福。此时国家的任务是不但要消极地保护个人生命财产与自由安全,而且应该积极地采取措施增进国家、社会与民众的福利。国家往往通过立法特别允许警察在某些场合以权力命令强制民众,以实现其对社会生活的积极干预。在经济、文化、卫生、交通、建筑、救济等领域,警察均有参与。警察行政在整个国家政治体系中居于关键地位。

回观我国,19世纪末、20世纪初才开始近代警政建设。移植和模仿国外的路径依赖导致我国近代警察自建立起,就理所当然被视为内务行政建设的组成部分。这种警察行政的定位反映了一种应和世界潮流的制度设计。由于警察最根本的职能在于维护国家稳定及社会公共秩序,因而警察职权的大小与国家的政治状况及行政权力密切相关。近代我国的国情是:浓厚的行政强权传统,史无前例的内忧外患,缺乏稳定的战争常态以及移植外法的被动选择。这些所构成的合力促使统治者在构建新式警察制度时,张扬社会本位的旗帜,模糊国家与社会之界限,以积极干涉社会公共生活促进国民福利为由,行国家行政权力伸张之实。于是,中国近代警察的职权便应和着西方兴起的“社会本位”及行政扩权潮流,也呈现出逐步扩张的趋势。具体到违警罚法,便表现为分则中所涉及的内容逐渐细密,由此实现国家对社会更广泛、更细致的控制。

诚如某学者所言,“二十世纪社会日趋复杂,经济之设施,错综万端,因之发生之危害,亦层见叠出。倘一本往日之放任主义,不加以相当之限制,则社会将陷于危险之地位,而人民即无安居乐业之可言。故国家特设机关,使于法令范围内,行使国家统治权,限制人民违法之行动,此种预防公共危害及维持社会安宁之国权作用,谓之警察权。警察之作用,即在增进人民之福利,辅助各种政务之推进,当国家政治未上轨道,尤其是在今日一般民众程度低下之中国,警察负有社会先导之责。”②

南京国民政府时期,在“党治”、“军治”的浓厚色彩下,警察职权的扩张在警政理论上体现得尤为明显。作为警学专家及警政高官的李士珍指出:就职能上观察,警察绝不限于维持社会公共安宁秩序之消极作用,而尤有推行政令、指导民众、保护民众之积极作用也。蒋介石也非常重视警察的政治职能,明确指出:“政治纲要,管教养卫四项中,无一项能离开警察……警察之于民众必须做到管与卫两方面作之君,养的方面作之亲,教的方面作之师的地步。”李士珍对蒋的训示做了解释:防止公共危害即为“卫”,维持社会安宁秩序即为管,指导人民生活即为“教”,促进一般福利即为“养”,处近日之中国,管教养卫实为建国施政之方针,警察行政必须与国策相配合以推动而达成之也。③

由此可见,警察作为维持社会公共秩序的法定手段,“社会本位”名义下的警察得以广泛、细致地干预民众的社会生活。这样的后果有两方面值得关注,一是促进我国近代社会生活方式的转型。古代的中国,承担治安防卫职能的军队及官署的职权设计基本只追求维持政权的稳定,对于社会自身的发展却鲜有关注。而近代中国社会发生巨大转变,在政治、经济体制转型的背后,生活方式的转型也在悄然发生。在这其中,警察作为新时代的产物,其社会性公益职能应时产生。虽然历届政府举办警政最主要的目的仍在于维持其统治,政治性职能仍为近代警察职能实际运作中最重要的部分,但不可否认警察在促进近代新型城市的形成和建设中,尤其在城市的文明、卫生、交通等方面,卓有贡献。另一方面,正如前所述,“社会本位”在中国近代是统治者通过国家力量加大对社会控制的极佳道具,并与中国近代以来的国家主义观念结合在一起,正如下述。

二、“国家主义”观念的宣扬

我国近代警察制度属于舶来品,自清末始,其建立直接受到了日本的影响。而日本近代改革后期效仿的对象是德国。因此近代警察观念及相关制度的渊源在于日本和德国。之所以选择德、日二国,最根本的考虑仍在于国情的相似。

德国在中世纪末期,为了发展市场经济,迫切要求在政治上建立统一的中央集权国家,这就意味着消灭领地与分封制,加强中央权力,对外则保持国家独立,实行民族自决。国家主义观念④的出现,正好迎合了德国的这种需要。而近代日本天皇一统,明治维新所引发的富国强兵效应也给了中国效仿近邻的决心。

自清末始,面临强敌环伺、国力衰微的困境,中国亟需宣扬国家主权、民族自决并以此作为抵御外侮的有力工具。军阀割据混战成为近代社会之常态,饱受战乱之苦的人民强烈渴望建立统一的中央集权国家,以求稳定、安宁的社会秩序。此外,由于中国的近代化起步较晚,这使得原本习惯于如今却丧失了地域上政治与文化优越性的中国陷入一种文化意义上的“边缘焦虑”,并由此引发意欲重回世界政治文化中心地带的不可遏止的冲动,这种冲动一直在强烈地支配着国人的政治、经济与文化活动。⑤想要急起直追,尽快富强,就需要依靠国家的力量,建立强有力的政府和高效运作的行政管理体系,自上而下地调动社会的人力物力进行资本积累,推动经济政治改革,实现兵强国富。

由此,相近的政治经济形势,使德、日等大陆法系中的国家主义观念较易被近代中国认同;而传统的强化中央集权、弱化地方权力及皇帝(即国家)垄断立法权的“大一统”观念与近代国家主义观念有一定的内在契合性,也为国家主义观念在近代中国的流行培育了土壤。⑥

于是,清末修律变法中,沈家本、杨度等法理派以国家主义作为变法改革的指导思想,⑦他们强调培养民众的国民意识,保障个人自由及权利,宣扬国家利益高于家族利益,虽然与西方的国家主义观念不尽相同,但却为扫除传统社会家族本位观念发挥了效用。

辛亥革命后,建立强有力的政府成为各界共识。若无统一强大的政府,就不能统一内政,进而“国防外交必因之废弛失败”,因此“民国宪法应宜以巩固国权为主义。国权巩固,国立自张,然后有发达民权之可言。”⑧而以梁启超为首的原立宪派在论证了法、德、日近代以来依靠实施开明专制而强国的经验后,也转而诉求国家主权、政府强权的国家主义,主张在统一秩序的前提下,以渐进的方式走出中国现实之危局。“国家为重,人民为轻。苟人民之利益与国家之利益冲突时,只能牺牲人民利益以殉国家,而不能牺牲国家利益以殉人民。”⑨

以孙中山为首的革命党人在初尝辛亥革命胜利果实之后,国家主义倾向迅速抬头,国民党中有人这样认为:“共和之国,国即政府,政府即国民,绝无冲突之虞”,⑩“民主立宪之国,主权在民,民权与国权一而二,二而一也”(11)。五四以后,孙中山吸收了苏俄国家资本主义思想,重新解释了三民主义。传统的家族本位使中国人只知有家,不知有国,一盘散沙,想要独立富强,必须将家族合成国族,变家族主义为“国族”主义,民族主义就是国族主义,即国家主义;他在经济上主张“节制资本”,以国家资本节制民间资本,建立“集产社会主义”发展民生;他的“民权”主义舍弃了西方民主主义的核心——对个人权利和自由的肯定,强调对国家权力和自由的追求。中国人自由太多,要牺牲个人过多的自由去为国家争取自由,才能免受外侮。(12)

南京国民政府时期,孙中山的三民主义思想被誉为治国方针,因之其国家主义观念也得以弘扬。在立法领域,以胡汉民为首的立法者们具体提出了社会本位、民族本位、国家本位的三民主义立法理论。“社会”、“民族”、“国家”三个概念在胡氏理论中是相近的概念,均与“个人”相对应。(13)该立法思想的提出既是为了趋附当时西方国家社会本位立法潮流、落实孙中山三民主义理论,同时,更深层次的原因还在于,贯彻这种立法思想正好符合稳固和加强这一时期国民党集权统治的需要。(14)在并未经历西方市民社会发展历程,又未对近代国家与社会两个概念有清晰区分的前提下,西方舶来的“社会本位”很难不成为中国“国家主义”代名词。而国家主义也就成了某些统治者进行专制独裁的堂皇武器。

由上可知,由于特殊的国情,近代中国在现代化进程中,历经民主政治实验的失败,走了一段“绝对主义”国家道路,期望以此确立统一、稳固的政权,并以国家的力量加速工业化进程,从而奠定国家发展的经济、政治和文化基础。而国家主义观念正是应运而生的时代产物,其渗透在国家制度的方方面面,自然也就包括与国家政治密切相关的警察制度。

中国近代的警察制度是舶来品。国情的相近,导致主要参照物是德日警察模式。德、日二国均为近代变革较晚,但却迅速实现民族统一和国家振兴的后发现代化国家之典范。它们高度集权的国家警察模式也成了近代中国尽力效仿的对象。曾有警界人士感叹:“中国警制向来模仿日本,民国已还,仍封固步……迄今各地大小警察机关,皆视为国家直接警察机关,无立于自治机关管辖之下者。这种纯粹官治组织的警察制度,自从前之国家方面观察,诚不乏健全理论,以拥护其立法精神;但增进警卫,为训政时期筹备自治之一……将来之理想警察制度,当以自治警察为依归。”(15)自治警察的理想恰好反衬出国家警察的现实。另有警界专家甚至指出:即便真到了宪政时期,一般国民真的具备了自治能力,也以采用折衷中央集权与地方分权的制度为佳。在中央的严格监督统治下,允许各地因地制宜办理警政。中央站在国家治理的立场上,加以指挥监督,使警政达到“国家的统一”的地步。(16)

总之,近代中国,“社会本位”理念、“国家主义”观念与传统的大一统观念及行政强权的特质在这特定的时空发生交织,以应对外敌环伺、内患不绝、政权频更、社会动荡的特殊社会环境。在民国立法者的眼里,社会本位是与民族本位、国家本位大体相当的。违警罚法作为与民众联系最为密切的一种警察法规,预防危害,维护社会公共秩序为其主旨,社会本位理念和国家主义观念为其内容的扩张提供了有力的时代注脚。而在这些表象的背后,通过行政权力的扩张加强国家对社会的控制,才是真正的追求所在。

三、新生活运动的兴起

1934年初,蒋介石在南昌剿共行营发动了被他视为“救国建国与复兴民族一个最基本最有效的革命运动”(17)的新生活运动。这次运动时断时续,直到1949年国民党败退台湾前夕,前后历时15年,成为国民党在大陆开展的影响范围最广、持续时间最长的运动。20世纪60年代台湾进行的“中华文化复兴运动”也被认为大陆新生活运动之继续。