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如何完善我国担保物权的立法价值

刘成江



　　担保物权作为民法物权制度的重要组成部分，自罗马法以来，就一直受到大陆法各国立法者的高度重视。特别是20世纪以来，“为适应市场经济活动融通资金的需要，担保物权制度甚为发达，其重要性远超过用益物权”。这不仅表现在担保物权的标的范围不断扩大，一切财产皆得为担保物权的客体，而且表现在担保物权的种类和方式日益增多。新型担保方式在具体规则设计上有别于传统担保物权，愈来愈强调担保物权的独立性和流通性，以体现担保物权的投资功能，这就对传统的担保物权理论提出了严峻的挑战。

一、担保物权的定义

　　所谓担保物权，指为确保债务的清偿，在债务人或第三人的特定物或权利之上成立的一种他物权。对该定义，可以分解为以下几点来理解：

（一）、担保物权以确保债务的清偿为目的

　　在物权法结构体系中，他物权可划分为两种类型，即用益物权与担保物权。用益物权是以对物的使用、收益为目的的他物权；而担保物权成立之意旨在于确保债务的清偿。由此可自然推理出，在担保物权成立之时，应当又被担保的债权存在，而担保物权的命运由被担保的债权决定。这一点通常被称为担保物权的附随性。

（二）、担保物权成立于特定物或权利之上

　　担保物权之功能既然在于确保债务的清偿，它不可能在被担保的债权人的财产之上设定，一般是成立在债务人或第三人的财产之上，以此方式迫使债务人清偿债务或借助第三人的信用确保债权人利益的实现。

（三）、担保物权以取得担保物的交换价值为实质

　　担保物权因不以占有、使用、收益担保物为目的，而是为了确保债务的清偿，即实现债权的价值；因此，担保物权以取得担保物的交换价值为实质。

二、担保物权的立法价值

　　担保物权的立法价值就是指担保物权的功能，有的学者认为担保物权主要有两大功能：保障功能和促进功能 。有的学者认为担保物权具有确保债务的履行和促进资本融通的作用。笔者归纳起来，其功能有：

　　一是担保物权是最佳的担保制度。债的担保有多种方式，有人保、物保等。在各种担保方式中，物保具有特别重要的意义。保证担保完全赖于信用，易于浮动，如信用不佳，与无担保无异，债务不能完全履行的危险依旧存在。而物的担保由于债权人独占的取得了特定物或财产的支配价值，不仅具有债权人的地位，同时也为物权人，在债务不能清偿时，对担保标的物既有直接变价的权利，同时对于所得价金也有优先于其他债权人受清偿的权利，加之担保物权本身又具有追及效力，可追及担保标的物之所在而行使其权利，且不受人事浮动及信用影响，因而成为债权的最佳担保制度。

　　二是担保物权具有融资功能。现代企业融资，已成为企业发展的必要条件。在向金融机构进行融资时，提供物权担保，可顺利获取生产经营所需资金。这种功能也意味着担保制度正从保全型担保向融资型担保发展，是担保制度的一个非常重要的功能。“在现代市场经济条下，担保物权本身作为社会融资的基本手段，对经济的繁荣有着积极的作用，企业和个人在向金融机构融资时，提供物的担保是最有效的担保方式，因此，担保物权已经成为社会融资的重要手段”。

　　三是担保物权可以充分发挥财产的效用。因质押出现了“权利质押”，出质人可就代表设质商品的提单、仓单等交付质权人占有，而自己仍然继续占有设质商品，这就既可保证质权的公示效果，又克服了无法利用质物的弊端。就抵押而言，抵押权人并不实际占有抵押物，而是通过必要的公示，来支配标物的价值，抵押权的设定并不影响对财产实体的利用。因此，担保物权充分发挥了商品的使用价值和交换价值双重功能，结果是双赢，实现了物尽其用的目的。
　　比较各国的物权担保制度，不同的立法价值取向决定了担保物权的功能。在高度发达的市场经济条件下，如何使担保物权制度的立法取向符合现代经济发展的需要，而不致成为制约经济发展的“法律瓶颈”？研究各国担保物权的价值取向，并从中找出规律性的东西，对于完善我国的担保物权立法，无疑具有十分重要的意义。

三、如何完善我国担保物权的立法价值

　　担保物权制度作为民商法上一项重要的制度，对于促进一国经济的发展，活泼该国的金融，具有其他制度不容替代的作用。但该作用的发挥，必须以立法者在设计该制度时，正确确立的立法指导思想和价值取向为前提，否则，该制度的作用发挥将大打折扣。笔者认为，我国担保物权的立法价值取向，应当从以下几方面着手：

（一）担保物权立法应和我国经济发展相适应

　　担保物权附随性理论和立法的产生，有其特定的历史背景和经济条件。那就是在以农业经济为主的时期，商品经济的不发达，导致社会经济对不动产金融的需求也不那么迫切。同时，在经济交往中，人们对交易的静态安全的关注，也远重于对动态安全的关注。在此背景下，立法者将担保物权的功能定位在保全债权上，并以附随性理论为支撑，这有其合理性。但随着商品经济的不断发展，社会经济发展对投资产生巨大需求时，如果立法者仍然坚持固有的理论，拒绝承认不动产担保的独立性和流通性，拒绝赋予不动产担保以投资功能，那么势必对一国经济的发展现状和发展趋势，及时调整立法取向，并修改不合适宜的法律条款，由此制定的法律才能对经济的发展真正起到“助推器”的作用。

　　就我国而言，改革开放20年，我国经济获得了飞速发展。由此带来的问题是：一方面，飞速发展的经济对投资产生了巨大需求。努力扩大融资渠道，就称为我国经济发展不容回避的问题。另一方面，飞速发展的经济也使百姓非常希望国家能给他们提供更多的投资渠道。正如日本民法学家我妻容先生所言：“随着金钱经济的发展，一方面，所有的企业都无限地需要金钱资本；另一方面，就连社会上存在的零散金钱的使用权人也有向企业金钱投资的欲望。抵押权于是变成这种大量投资的中介者。（抵押权）制度的目的应逐渐表现为以投资为中心 。”德国学者赫德曼也指出：“随着金钱经济的发展，抵押权的作用由土地所有权人的信用取得过渡到了抵押权人的资本投入 。”立法者应当注意到经济发展对民商立法提出的要求，适时调整担保物权立法的价值取向，以便使立法能够适应经济发展的需求。如果我个的立法者在肯定抵押权的保全债权功能的同时，承认不动产抵押权的投资功能，并按照投资功能的要求，赋予抵押权以独立性和流通性，那么，企业势必又多了一条融资渠道，百姓又多了一条投资渠道，而这对缓解国家的投资压力、保持国民经济的快速增长也是大有好处的。

　　有人认为，德国的流通担保是建立在土地私有制基础上的，土地属于公民私人所有，因而，他们拿这些属于私人所有的不动产设定土地债务或流通抵押，完全可行。而我国是公有制国家，土地属于国家或农村集体组织所有，且我国《宪法》明文规定土地所有权不得转让。百姓手中的不动产只限于房屋。百姓以房屋不动产进行投资的可能性并不大，因而，在我国立法中规定不动产金融的意义并不大。笔者认为，这种观点值得商榷。在我国城市，百姓虽然不能取得土地的所有权，但通过合法出让或转让的方式，取得城市土地的所有权却为我个法律所允许；在我国农村，土地的承包经营权和“四荒”土地的所有权的合法取得和转让，也为我国法律所允许。虽然土地的所有权和使用权的性质不同，但其功能却大体相同，在民法上就一直认为不动产上的权利与不动产具有相同的属性。因而，在我国，只要法律允许，在不损害土地公有制的前提下，百姓以其享有的土地使用权和房屋所有权，以设定流通担保的方式进行投资，是完全可能的。而且这样实施的结果，必将改变人们对房屋的投资只是为了消费的观念，从而极大地刺激房地产市场的发展。

（二）担保物权立法要跟上时代的发展趋势

　　如前所述，在担保物权的立法价值取向问题上，各国立法确实不一致。以德国法为代表的部分大陆法系国家，在承认担保物权的保全功能同时，主张不动产担保的独立性和流通性，并赋予不动产担保以投资功能。而以法、日为代表的另一部分大陆法系国家和英美法系国家，则坚持担保物权的附随性原则，只承认担保物权具有保全债权和媒介投资的功能，否定不动产担保的独立性，不承认其投资功能。上述各国法律均伴随着本国经济的发展经历了数百年的历程。如果从纯理论的角度来评价，这两种立法例各有利弊。德国立法例的优点在于：反映了担保物权价值权的本质属性，满足了经济发展对投资的巨大需求，借助于物权行为无因性原则和物权公示与公信力原则，维护了在不动产担保流转过程中交易的动态安全。其最大不足在于：违反自罗马法以来，传统民法对担保物权的定性，割断主债权与担保物权之间的联系，包容不具有任何附随性的土地债务制度，使得各国立法在仿效德国法时感到难以接受。而法、日等国的立法例的优点和不足，正好与之相反：它忠实地继承了罗马法，强调担保物权对担保债权的依附关系，维护了传统民法理论的完整性，因而易于被人们接受。同时，它对不动产的设计，最大限度地发挥了担保物权的保全功能，维护了交易的静态安全。其最大不足在于：否定不动产担保的独立存在价值，否定不动产担保的投资功能，无法满足经济发展对不动产金融的巨大需求。
河南省南阳市人民政府


南阳市人民政府关于印发南阳市突发性地质灾害应急预案的通知


宛政［２００４］５８号


各县市区人民政府，市政府有关部门：
　　为了贯彻落实国务院《地质灾害防治条例》和国家、省关于地质灾害防治工作的指示精神，进一步做好我市突发性地质灾害防治工作，经市政府研究，现将《南阳市突发性地质灾害应急预案》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

南阳市人民政府　
二○○四年六月十六日

南阳市突发性地质灾害应急预案
　　为了进一步做好我市突发性地质灾害应急工作，贯彻“预防为主，避让与治理相结合”的方针，最大限度地减轻地质灾害造成的损失，维护人民群众生命和财产安全，促进经济社会可持续发展。根据《地质灾害防治条例》（国务院第３９４号令），《地质灾害防治管理办法》（国土资源部４号令），《河南省地质灾害防治管理办法》（省政府４５号令），《河南省地质灾害防治规划》和《河南省地质灾害防治应急预案》等有关规定，结合我市实际，特制定本预案 。
　　一、地质灾害的类型与分级
　　本预案所称的地质灾害，是指因自然作用或人为造成地质环境恶化，给国家、人民群众生命财产安全造成危害的地质事件。包括山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等。
　　地质灾害按照人员伤亡、经济损失的大小，分为四个等级：
　　（一）特大型：因灾死亡３０人以上或者直接经济损失１０００万元以上的；
　　（二）大型：因灾死亡１０人以上３０人以下或者直接经济损失５００万元以上１０００万元以下的；
　　（三）中型：因灾死亡３人以上１０人以下或者直接经济损失１００万元以上５００万元以下的；
　　（四）小型：因灾死亡３人以下或者直接经济损失１００万元以下的。
　　二、应急领导机构和职责各级政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施做好地质灾害防治工作。
　　国土资源管理部门负责当地地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作，其他有关部门按照各自职责负责有关的地质灾害防治工作。对具有地质灾害重点监测防御区（城镇、人口集中居住区、风景名胜区、大中型工矿企业和交通干线及重点水电工程等）要加强领导，重点防范。
　　突发性地质灾害应急指挥机构为地质灾害防治领导小组（发生灾害后为救灾领导小组），地质灾害防治领导小组下设办公室，办公室设在国土资源管理部门。
　　地质灾害防治领导小组由政府主管领导牵头，由地方人民武装、计划、建设、民政、公安、水利、交通、卫生、电业、国土资源、当地驻军和武警部队等部门的负责同志组成。
　　地质灾害防治领导小组的职责：接受党委、政府关于突发性地质灾害防灾救灾的各项指令；根据突发性地质灾害灾情，对启动突发性地质灾害应急预案提出论证意见，领导、指挥、部署、协调地质灾害应急工作；部署组织各组成部门实施救灾行动；执行党委、政府下达的其他任务；配合完成上级地质灾害领导小组组织的应急行动。
　　三、应急机构各组成部门的职责分工
　　政府有关部门及驻宛部队应当按照以下突发性地质灾害应急预案的分工，做好相应的应急工作。
　　（一）军分区司令部负责调集驻宛部队和民兵赶赴灾区，抢救遇险人员并协助有关部门把守险工险段，排除险情，修复加固重要的抗灾设防工程。对于受地质灾害威胁的特殊工程，如水库大坝、堤岸、贮油、贮气、贮存易燃、剧毒、强腐蚀性物质的设施和其他可能发生严重次生灾害的建设工程，由公安机关会同当地驻军和武警部队、建设、水利、商务、电业、石油公司等部门，组织专业技术人员进行抢排险。民政部门会同卫生、食品药品监督管理、商务、公安等部门负责调配救助装备和物资，设置避难场所和救济物资供应点，做好灾民的转移和安置工作，保障灾民的基本生活。计划、财政会同有关部门负责本级应急资金和应急拨款的准备与调配，保证抢险救灾资金及时到位。
　　（二）国土资源管理部门负责地质灾害的勘查、评价和监督管理工作，会同建设、水利、交通等部门尽早查明地质灾害发生的原因、影响范围等情况，结合气象主管部门提供的气象条件，提出应急治理措施，减轻和控制地质灾害灾情。
　　（三）卫生管理部门会同医药管理部门做好医疗救护、卫生防疫和药品供应工作。要组织专业医疗救护人员和广大群众开展多方面的专业与业余相结合的医疗救护和卫生防疫活动，抢救伤员，帮助灾区采取有效措施，防止并控制传染病的爆发或流行；及时检查、监测灾区的饮用水源、食品等；迅速向灾区提供所需药品和医疗器械。
　　（四）公安机关加强情报信息工作，密切注视社会动态，及时发现和排除各种不利因素，维护社会治安。
　　（五）通信公司负责尽快修复通信设施，保证抗灾救灾通信畅通。
　　（六）交通运输管理部门负责组织尽快修复公路、铁路、机场和有关设施；保证抢险救灾人员、救灾物资、设备、药物、食品的运送和灾民的疏散。
　　（七）电业部门负责组织修复发、送、变、配电设施和电力调变通信系统功能等，尽快恢复灾区供电。
　　（八）新闻部门按规定及时向公众发布灾情有关信息。各部门要通力合作，密切配合，按照分工，认真履行职责，急事急办，特事特办。要讲政治、讲纪律、讲大局、讲奉献，全力以赴做好突发性地质灾害应急工作。
　　四、地质灾害调查报告和处理程序
　　对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定为地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志。发现地质灾害险情或者灾情的单位和个人，应当立即向当地人民政府或者国土资源主管部门报告。其他部门或者基层群众自治组织接到报告的，应当立即转报当地人民政府。当地人民政府或国土资源主管部门接到报告后，应当立即派人赶赴现场，进行现场调查，采取有效措施，防止灾害发生或者灾情扩大，并按照国务院国土资源主管部门关于地质灾害灾情分级报告的规定，向上级人民政府和国土资源主管部门报告。接到地质灾害险情报告的当地人民政府和基层群众自治组织应根据实际情况，及时动员受地质灾害威胁的居民以及其他人员转移到安全地带；情况紧急时，可以强行组织避灾疏散。
　　五、政府应急行为
　　突发性地质灾害应急工作的启动程序为：市政府发布地质灾害临灾预报。中型或中型以上地质灾害发生后，由市地质灾害防治领导小组提议，市政府宣布启动突发性地质灾害应急预案。
　　（一）临灾应急反应市政府在发布地质灾害预报的同时，根据预测地质灾害的大小和市地质灾害防治领导小组的建议，决定是否启动市级应急预案，并通报市地质灾害救灾领导小组做好救灾的各项准备工作。市地质灾害防治领导小组应加强与预报区的联络，密切注视和跟踪灾情并及时向市政府和省政府及有关部门汇报，预报区地方人民政府应立即做出临灾应急反应，国土资源管理部门要加强监测，依据气象条件，随时向当地和上级政府报告灾情变化趋势，根据灾情发展，协助政府及有关部门进行避灾疏散。对地质灾害的成因、发育规律做出科学解释，预防谣传和误解，保持社会稳定。
　　（二）地质灾害发生后的应急反应特大型或者大型地质灾害发生后，市政府应立即启动突发性地质灾害应急预案，在省地质灾害领导小组的统一指挥下，积极开展抢险救灾工作。中型地质灾害发生后，市政府应立即启动突发性地质灾害应急预案，组建由市地质灾害救灾领导小组成员及灾区所在县（市、区）负责人参加的地质灾害救灾现场指挥部，调派部队赶赴灾区，请求省有关部门及全市对灾区进行支援，部署指挥协调灾区政府和救灾各部门进行救灾工作。全力以赴投入地质灾害救灾工作，并将有关情况及时向省政府报告。国土资源主管部门应当会同同级建设、水利、交通等部门尽快查明地质灾害发生原因、影响范围等情况，提出应急治理措施，减轻和控制地质灾害灾情。民政、卫生、食品药品监督管理、商务、公安等部门，应当及时设置避难场所和救济物资供应点，妥善安排灾民生活，做好医疗救护、卫生防疫、药品供应、社会治安工作；气象主管部门应当做好气象服务保障工作；通信、航空、铁路、交通等部门应当保证地质灾害应急通信畅通和救灾物资、设备、药物、食品的运送。小型地质灾害发生后，地质灾害所在县（市、区）人民政府及地质灾害领导小组要迅速了解灾情，立即报告上级和有关部门，并积极进行配合，启动突发性地质灾害应急预案及应急组织，根据地质灾害应急处理的需要，紧急调集人员，调用物资、交通工具和相关的设施、设备；必要时，可以根据需要在抢险救灾区域范围内采取交通管制等措施，组织干部、群众进行自救互救。因救灾需要，临时调用单位和个人的物资、设施、设备或者占用其房屋、土地的，事后应当及时归还；无法归还或者造成损失的，应当给予相应的补偿。
　　六、其他有关事项
　　县（市区）人民政府国土资源主管部门会同同级建设、水利、交通等部门拟订本行政区域的突发性地质灾害应急预案，报同级人民政府批准后公布。与本预案有关的市政府各部门，应根据自己的职责范围，制定相应的突发性地质灾害应急预案。未按照规定编制突发性地质灾害应急预案，或者未按照突发性地质灾害应急预案的要求采取有关措施、履行有关义务的；隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报地质灾害灾情，或者擅自发布地质灾害预报的；将依据《地质灾害防治条例》第六章第四十条之规定追究其法律责任。本预案与省突发性地质灾害应急预案和县（市、区）应急预案配合实施。地质灾害发生过后，县级以上地方人民政府应当根据地质灾害灾情和地质灾害防治需要，统筹规划、安排受灾地区的重建工作。此前下发的关于地质灾害防治应急预案的有关文件中，有与本预案不一致的条款，以本预案为准。
　　本预案自发布之日起实施。