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信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择

周永坤


一、陷入困境的信访

信访是一个典型的中国特色的制度，虽然外国也有与中国的信访相类似的制度，例如法定的行政中介人制度、俄罗斯的投函政治制度、新加坡的中央申诉局制度、瑞典的行政专员制度等等。但是一个自上而下遍及立法、行政、司法各个部门接受投诉并解决纠纷的制度系统在世界上大概是独一无二的。

信访制度已经与新中国同在了半个多世纪，它发端于1950年代，一直延续至今。依应星的研究，它大致可以分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型阶段，二是1979年到1982年的拨乱反正型阶段，三是1982年至今的阶段,[1]这大致是可取的。1950年代，在传递社会信息与解决纠纷的制度严重缺失的条件下,信访是一个有用的制度，它表达是新的政权与人民之间的亲密联系,同时是官员凭新理念解决社会纠纷的一个高度灵活与随意的制度。在一个缺乏起码民刑法律与宪法的动员型社会中，它几乎是唯一的、自然的选择。它的主要任务是服务于政治斗争，服务于各种各样的政治运动，是政治权威利用民众清除政治对手的制度，它的典型是文化大革命中的种种告密行为。第二阶段的信访是大乱以后社会调整的产物，它的主要内容是解决历史遗留问题，平反冤假错案，它的功绩是为成千上万的受到不公正待遇的右派平反和为文革中受到冲出的人们陈情昭雪。在这一特殊时期，由于司法的权威严重不足，信访作为一种解决纠纷的代偿功能便得到迅速发展，一度成为中国纠纷解决机制的核心。但是它明显地具有临时性、权宜性。随着历史问题的解决，随着中国大量法律的制定与法院制度建设的加强，法院在中国纠纷解决制度中的地位日益增强，信访制度一度开始弱化。[2]

前两个阶段信访生存的社会条件是单位社会，在一个单位社会里，一个单位就是一个社会，由于单位领导对下握有经济与政治的全权，加上人们的利益主要来自权力的分配，人们产生纠纷的概率不高，且大量的纠纷在单位内就消化了，法院只起到拾遗补缺的作用。那个时代里我国社会的低诉讼率就是证明。1980年代中叶以后，单位社会迅速解体。首先是农村的土地承包制使以生产队为基础的生产队、大队、公社三级组织严密的单位社会解体；接着是城市的改革与大量公有制经济单位的破产与转制、个体经济的放开与外资的引进使城市的单位也随之大量解体。单位的衰落导致单位为中心的社会逐步解体，与此相应的是以契约为中心的社会的发生与发展，这是中国社会现代化转型中的一个核心现象。这是一个宏大规模的社会重组运动。

单位社会向契约社会的转型产生两个重要的社会后果：一是人们的关系类型发生了根本的改变，在单位社会里，人际关系的主要类型是纵向服从关系，是权力服从关系，而在契约社会中人们的基础性关系是平权的关系，是权利关系。由此产生了第二个变化：纠纷的大量涌现。在权力服从型的关系中，由于主要的关系是权力服从关系，这种关系中发生纠纷的概率相对低，同时由于力量的不平衡，许多矛盾被权力所掩盖：在那样的社会情景下，除了权力对弱者的道德同情以外，弱者没有办法与它讲理，所以他们通常的选择是“忍”。因此外化出来的纠纷很少，“走出”单位的纠纷就更少。契约社会则不然。在契约型社会里，由于人的关系是平等的权利关系（起码理应如此），双方发生纠纷的概率本身就很大，再加上双方平等的权利主体这一现实使纠纷不容易解决；失去经济与政治权力的基层社会的权力拥有者解决纠纷的能力随之下降，纠纷便大量由基层向上传递。这一伟大的社会变革需要新的社会纠纷解决机制，这给提高法院的权威提供了很好的契机。事实上我国法院的权威在1980年代中叶前后是1949年以来最崇高的。[3]

但是可惜的是，由于根深蒂固的人治传统，这法院地位的崛起被认为是不合中国国情的。一方面是社会将解决纠纷的希望寄托于各级各类的非司法机关而非法院——我们的许多纠纷是法院不予受理的：另一方面纠纷主体在高昂的诉讼成本压力下和非诉讼制度利好的引诱下纷纷走向非诉讼的机关。[4]这样，随着1990年代中叶市场经济建设步伐的加快所带来的单位社会解体的加速，新社会纠纷大量拥向信访部门，这就形成了新的上访热。上访热的制度回应就是各级各类的机关内部都成立了信访机构，甚至法院也不能例外。信访机构由一个传达社会信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式机构。不唯如此，通过信访机构与各地最高权力的联系，信访机构事实上取得了走向“超级法院”的通道的角色，甚至本身就扮演着超级法院的角色，成为纠纷解决机制的核心部分，极端的就成为最终的纠纷解决机构。所谓的“涉法信访”就是法院只是解决纠纷的“次级”机构的明证——法院的判决不是最终的，当事人通过信访可以重新启动司法程序，甚至在种种司法外权力的重压下不得不作出与自己先在的判决不一致的判决。因此，在理论上，只要当事人对法院的判决不满意，当事人就有可能通过上访启动高于法院的权力来否定对自己不利的判决，法院判决在纠纷解决机制中的最终性被打破。[5]

成功上访的信息刺激了民众上访的积极性，上访积极性的增加导致上访人数的增加，上访人数增加的压力促使信访机构提高效力，并促使社会对信访机构的投入以增加上访的产出。最近10年来，强化信访的努力在各地都存在，这一趋势在组织上的反应就是信访机构的行政级别普遍升格，信访机构权力不断增加，信访与权力评价的关联度日益加深，信访量的多少成为衡量政绩的重要指标。这一努力的结果无疑是大大增加了信访的产出。

信访产出的增加在两个方面刺激了社会的信访热情。一是确实有相当一部分人通过信访途径快速、合法地维护了自己的权利，这将许多受到侵害的良善公民走向信访；二是信访使一些人取得了非制度甚至是非法的利益，起码信访使一些人（不是全部）通过上访取得了在制度内无法获取的利益。因为信访的产出往往是非制度性的、甚至是反制度的，[6]因此，与人们降低上访的初衷相反：信访产出的上升又刺激了上访的积极性，最终形成了无法解决的上访洪流。在最近１０年以来，信访量逐年增加。据官方统计，中国２００３年全年信访超过1000万件。国家信访局周占顺局长在去年接受《半月谈》采访时也坦陈：信访活动目前相对活跃。据统计，从1993年群众来信来访总量开始回升以来，信访数量上升现象已持续10年。[7]全国人大常委会办公厅信访局从2003年1月1日到11月26日为止，共收到上访信件52852封，比上年同期增长了近20％。同一时间段，同比增长近1／3。周占顺局长同时指出，近期以来，群众集体访、重复访和赴京访增加，来全国人大信访接待室上访总件数为17063件，上升幅度大，规模大，持续时间长，行为激烈。[8]各地的信访大体也呈现类似的情况。2000年至2003年，四川省行政机关、审判机关和检察机关的信访量一直居高不下，权力机关信访量增加43.9％。[9]为应对这一局势，各地的信访投入日益增加。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。社科院课题组分析认为，由于信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约。各级信访机构在没有任何监督下对信访案件实行层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。[10]　　

进入21世纪，信访工作可以说已经走到了尽头。各种关于信访改革的呼声日高。从2002年开始，关于将信访纳入法制轨道与改革信访工作的文章开始涌现。[11] 2004年5月至10月，中国社会科学院的于建嵘和他的6人课题组一起对中国的信访制度进行了专项调查研究。这一调查是迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查。课题由国家软科学基金会资助。课题组的数据和结论全部来自于实证调查。调查通过对上访人群发放问卷和深度访谈、分析来自全国各地2万多封控告信、与部分信访官员进行座谈及进驻“上访村”体验生活等形式进行，历时半年的调查结果最终表达的是一个清晰结论：信访制度作为历史产物已无法适用于当前，相反已是弊端丛生。“如果不进行彻底改革，将会产生十分严重的政治后果。”[12]

信访制度已经直到了死胡同，改革势在必然，但是如何改革才能解决这一世纪难题？

二、两种对立的改革思路

对信访潮的理论回应产生了两种针锋相对的改革思路：强化信访与取消信访。

主张强化信访的是国家信访局的官员和大部分学者。２００１年就有人提出建立“大信访”的建议。[13]最近中国科学院国情中心研究员康晓光提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力，它建议将行政问责制与信访结合起来。国家信访局张彭发主任也认为应该强化信访，加强现行信访部门的权力。有些人士已经建议出台《信访法》，甚至效仿法院两审终审制，确定两访终访制，用以保证有限度的上访，将其纳入法制化轨道。

强化信访的理由大致可以归结为三条：一是信访必须解决问题，为了解决问题必须有权。中国科学院国情中心研究员康晓光认为，信访部门的功能无非两个：信息反馈和解决问题。“如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设。”二是中国的国情，司法不独立，需要这样的一个反馈系统。他指出，“我们是一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要。这是一个没有门坎的系统。”三是中国的救济方式太少。例如宪法学者杜钢建认为，中国目前的权利救济方式不是太多了，而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路。[14]

强化信访的思路已经进入修改后信访条例的草案。原本要在2004年11月份出台的新的信访条例草案最明显的变化是部分扩大了信访机构的权限，增加了一些“实权”。此前，国家信访局研究室负责人在接受记者采访时就表露，信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因。但由于严格的保密措施，人们无法获知更多有关扩大权限的具体内容。[15]有的地方更是走在中央的前面，率先开始强化信访的功能与权力。例如，《四川省信访条例》草案就对信访制度进行了大胆的改革，信访机关被授予交办权和督办权。这使信访机关这个曾经的“传声筒”变成了一个“实权单位”。更鲜明的是，明确了有关部门在交办和督办过程中的法律责任，并在全国首次提出行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。[16]

与此相反，少数学者主张弱化甚至取消信访。社科院的于建嵘研究员是其代表。于建嵘认为，老百姓可以提意见和建议，把信访视为公民政治参与的渠道，但一定要把公民权利救济功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。”[17]





在这两种绝然不同的声音中，强化信访的主张显然占了明显的上风。它不仅有学者的论证，更重要的是，它有官方的支持。在中国的国情下，决定立法的首先是官员。新《信访条例》的出台无疑为这一短暂的争论打上了句号。但是，问题仍然存在：中国的纠纷解决制度究竟向何处去？法治与与和谐社会需要什么样的纠纷解决机制？或者，什么样的纠纷解决机制才能将社会导向法治与和谐？新《信访条例》当然有许多可圈可点之处，例如，疑难信访事项可举行听证，过激信访构成犯罪将追究刑事责任，以及对信访人保护的细化，信访方式的多样化，信访便民原则的细化，信访事项范围的扩大等。但是，新《信访条例》赋予了信访部门交办权、督办权，使信访部门从单纯的收发室走出，便于信访案件的监督和相关部门的及时办理；由过去的两级信访变为三级信访，加大了对相关部门的督办力度。很明显，它贯彻的是一条强化信访的思路。众长远来看，它对中国的纠纷解决制度将产生何种影响？这是一个涉及中国社会是否能走向法治的重大问题，不能不认真对待。



　　要对这一问题作出回答，就必须对信访制度作一个全面的剖析。

三、作为纠纷解决制度的信访制度的利弊

应当指出，信访权是我国各部宪法所保障的，是宪法性的权利，信访制度是一种行使宪法规定的权利义务的方式。作为国家机关，接待信访是它的义务；作为公民，信访的权利依据是“信访权”。
动植物检疫局


关于印发《中华人民共和国动物检疫官员出国检疫管理办法》的通知


　　　　　　　　　 （动植检动字〔１９９６〕１２７号）

　

各直属口岸动植物检疫局、动物检疫所：

　　为进一步加强动物检疫官员出国检疫的管理工作，现将《中华人民共和国检疫官员出国检疫管理办法》（以下简称管理办法）印发给你们，请遵照执行。

　　为建立出国检疫动检官员人才库的需要，请按下列比例，认真挑选符合管理办法第五条规定的动检官员并附上个人简历于1997年1月15日之前报国家局动检处。

　　　　　动检人员总数　　　　　　推荐名额上限

　　　　　5～10人　　　　　　　　　　3人

　　　　　11～20人　　　　　　　　　 5人

　　　　　21～30人　　　　　　　　　 7人

　　　　　31～40人　　　　　　　　　 9人

　　　　　41～50人　　　　　　　　　11人

　　　　　50人以上　　　　　　　　　13人

　　　　　100人以上　　　　　　　　 18人

　　附件：中华人民共和国动物检疫官员出国检疫管理办法

　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国动植物检疫局

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九六年十二月十一日

附件：

　　　　　　　 中华人民共和国动物检疫官员出国检疫管理办法

　

　　第一条　为加强动物检疫官员出国检疫管理工作，维护我国动植物检疫机关的形象，充分履行我国动物检疫职责，防止动物疫病随进口动物、动物遗传物质和动物产品传入我国，保护我国农牧渔业生产和人体健康，促进对外贸易发展，根据《中华人民共和国动植物检疫法》和《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》，制定本办法。

　　第二条　动物检疫官员赴国外执行动物、动物产品、动物遗传物质（如动物精液、动物胚胎和家禽种蛋等）的输出前检疫的（包括注册），适用本办法。

　　第三条　中华人民共和国动植物检疫局（以下简称“国家动植物检疫局”）统一管理动物检疫官员的出国检疫工作，其职责如下：

　　（一）根据我国的进出境动物检疫法规和对外签署的双边或多边动物检疫协定、动物检疫议定书、谅解备忘录、会谈纪要（以下简称“动检协议”）和检疫工作需要，下达出国检疫任务。

　　（二）考核和确定出国检疫人选。

　　（三）审查动物检疫官员出国前的准备工作。

　　（四）对动物检疫官员进行出国前教育。

　　（五）对动物检疫官员在国外执行检疫任务中遇到的重要问题进行指导并做出决定。

　　（六）考核、评定动物检疫官员在国外执行检疫任务的情况。

　　第四条　口岸动植物检疫局向国家动植物检疫局推荐符合条件的动物检疫官员，并附上推荐人的简历，国家动植物检疫局统一对出国检疫候选人进行外语、业务和法规考核，合格者列入国家动植物检疫局出国检疫动检官员人才库，国家动植物检疫局根据具体的出国检疫任务直接指派列入人才库的动植物检疫官员出国执行检疫任务。

　　第五条　出国动物检疫官员应具备以下条件：

　　（一）政治条件

　　坚持四项基本原则，热爱中国共产党，热爱祖国，热爱动植物检疫事业，思想品德优良，组织性和纪律性强；

　　（二）业务条件

　　1．获得兽医专业学士及以上学历或具有同等学历；具备中级兽医专业技术及以

上职称，从事动物检疫工作至少五年；年龄不超过50岁；动物检疫基础理论知识扎实，兽医临床经验丰富，精通进出境动物检疫实验室工作，能够独立地进行动物血清学、免疫学、病毒学、细菌学、寄生虫学和消毒学试验和结果判定或精通动物产品检疫管理规定和程序。

　　2．熟悉我国动物检疫法规，了解国外有关动物检疫法规和进出口贸易的基础常

识；

　　3．具有独立工作能力和组织协调能力。

　　（三）外语条件

　　掌握相应国家或地区的语言文学，能够熟练地运用外语阅读、翻译外语专业书刊，具有胜任国外工作所需的听、说、读、写、译能力，能流利地用外语进行有关动物检疫的交流。

　　（四）身体条件

　　身体健康，能在外独立生活

　　第六条　动物检疫官员受到国家动植物检疫局指派后，须认真学习和掌握有关的动检协议、法规和专业知识，了解派往国家或地区的动物疫情。

　　第七条　动物检疫官员至少在出国前一周到国家动植物检疫局汇报出国执行检疫任务的准备情况，内容包括对动检协议的理解，对派往国家或地区动物疫情的了解，对可能出现的问题的处理建议等。

　　第八条　动物检疫官员在出国执行检疫任务前必须接受国家动植物检疫局的外事纪律教育，了解国家对出国人员的有关规定。

　　第九条　出国动物检疫官员受国家动植物检疫局的委派，作为中国政府官方兽医代表，须履行以下职责：

　　（一）配合和督促派往国家或地区政府动物检疫机关执行动检协议；

　　（二）确认输出国或地区，输出动物的农场、隔离场，输出精液的人工授精中心，输出胚胎的胚胎移植中心，输出种蛋的原农场和孵化场，输出动物产品的生产厂家符合动检协议；确认输出动物、动物产品、动物遗传物质的生产、加工、隔离、存放和运输过程符合动检协议；确认输出动物、动物产品、动物遗传物质的检疫、检验、检查、注册、处理方法和结果符合动检协议；

　　（三）调查派往国家或地区的动物疫病流行情况和防治措施；

　　（四）与国外同行进行学术交流，了解国外检疫管理及检疫技术的进展情况。

　　第十条　出国动物检疫官员按以下程序开展检疫检验工作：

　　（一）到达输出国或地区后，立即与输出国或地区官方主管兽医取得联系：

　　1．详细了解输出国的动物疫情，请输出国的兽医主管部门出具书面证明，确认

输出确实没有动检协议中规定的传染病。

　　2．详细了解输出动物、动物产品或动物遗传物质地区的动物疫情，并由地区政

府兽医主管部门出具书面证明，确认该地区符合动检协议对动物疫病的要求。

　　3．详细了解输出动物的农场、输出精液的人工授精中心、输出胚胎的胚胎移植

中心和输出种蛋的原农场及孵化场、输出动物产品的动物所在的农场的动物病情，由主管的官方兽医出具书面证明，确认符合动检协议的要求。

　　4．讨论并制订出详细的检验、检疫或考核注册计划。

　　（二）参与农场检疫、隔离检疫实验室检验和生产加工动物产品的过程，了解有关农场、隔离场和实验室的条件和工作情况。考核输出动物和动物产品生产、加工、存放和运输过程的卫生条件。

　　（三）在隔离检疫工作结束后，确认实验室检验结果和出具的检疫证书符合双边检疫协定，核实运输方式和路线符合《中华人民共和国进境动物检疫许可证》的要求。在动物启运前24小时内，对输出的动物进行临床检查并监装启运，待上述检疫检验工作结束后方可回国。

　　第十一条　动物检疫官员在国外工作期间应注意下列事项：

　　（一）在执行检疫工作中遇到问题时，应与输出国或地区有关方面协商解决，不能解决的应及时向国家动植物检疫局请示；

　　（二）与国家动植物检疫局保持经常联系，汇报工作进展情况；

　　（三）严格遵守我国的外事纪律和保密规定，遵守输出国或地区的有关法律。

　　第十二条　动物检疫官员在国外工作期间，遇到下列情况，必须立即向国家动植物检疫局请示：

　　（一）输出国或地区政府动植物检疫机关对有关的双边动检协定有不同解释，影响该协定的正常执行；

　　（二）输出国或地区不能完全按照双边动检协定执行检疫，需要更改、补充或者取消协定内容；

　　（三）发生不可预见的事件、无法按原计划完成检疫任务，需要提前回国或者延长在外检疫时间；

　　（四）输出国或地区发生重大动物疫情；

　　（五）需要更改运输路线、运输方式；

　　（六）对检疫结果的判定有分歧，不能取得一致意见。

　　第十三条　动物检疫官员回国后的15天内，到国家动植物检疫局全面汇报在国外的执行检疫任务的情况，并交书面报告，内容包括：

　　（一）执行检疫任务的基本情况；

　　（二）输出国或地区的动物疫情及其防制措施；

　　（三）双边动检协定的执行情况；

　　（四）在检疫过程中发现的问题及其解决的办法；

　　（五）执行检疫任务的体会和建议。

　　第十五条　动物检疫官员回国后应及时向有关口岸动植物检疫局通报在国外的检疫情况，作好国外检疫和入境后检疫的衔接工作，并协助完成入境后的检疫工作。

　　第十六条　动物检疫官员应将在国外执行检疫任务过程中收集到的资料进行整理分类、登记造册，上交国家动植物检疫局归档。

　　第十七条　国家动植物检疫局根据动物检疫官员在国外执行检疫任务的情况和书面工作报告对其进行考核、评定，并将结果通知出国检疫官员所在口岸动植物检疫局。

　　动物检疫官员执行出国检疫任务成绩突出的，国外动植物检疫局将给予相应的表彰和奖励。

　　动物检疫官员不认真执行双边检疫协定，不能完成出国检疫任务，或者违反外事纪律造成严重影响的，国家动植物检疫局视情节轻重给予批评、教育或者行政处分。

　　第十八条　本办法由国家动植物检疫局负责解释。

　　第十九条　本办法自发布之日起施行。