您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

论公平与正义价值取向下的
法院体制改革的若干问题

王海江


内容提要：
在司法体制改革逐步推进的过程中，法院体制改革作为其一部分，也应与时俱进的发展。法院体制主要包括法院设立体制、管理方式、运行机制及法官的选拔与任用等方面，它在审判主体对法律适用活动中起着支撑和保障作用，是操作和限制法律适用的载体，影响和制约法院和法官行使着审判权。本文在系统详细地解剖了我国现行法院体制存在的司法权地方化、司法权行使行政化、法官职业大众化问题后，提出法院体制改革必须要坚持实现全社会的公平与正义为价值取向，并要坚持党的领导、宪法基本原则、人民代表大会制度、吸收西方先进司法理念、审判独立等原则。进而以此为指导，实事求是地探讨和分析我国法院体制应该确立为人、财、物与地方脱离的法院管理体制、审判主体具有独立审判权的司法化的审判权运行机制，以及实行法官职业化。全文共计11516字。

引 言
20世纪80年代中期以来，随着经济体制改革和政治体制改革如火如荼地开展，法院也积极地进行审判方式改革，以回应经济和政治改革的要求，但“审判方式改革主要关心的审判程序和审判行为方式这种主体和对象层面，而忽视了审判程序和审判行为操作、事实认定的主体层面，民事、刑事审判方式改革的实践表明，脱离审判主体，单纯关注审判方式改革的实体层面，难以使审判方式改革取得更好的效果。” 法院和法官是审判的主体，任何审判活动的进行都离不开法院和法官，而影响和制约法院和法官行使审判权的法院体制，则在审判主体对法律适用活动中起着支撑和保障作用，法院体制主要包括法院设立体制、管理方式、运行机制及法官的选拔与任用等方面，法律通过法院体制的运转而具体运用到每个诉讼案件中，可以说法院体制的合理程度直接决定着审判活动价值实现程度，由于经济政治体制的变革，现行法院体制已经不再完全适应法治社会对其要求，近年来，专家学者对法院体制改革进行了深入探讨，可谓“仁者见仁，智者见智”，但对其进行全面系统探讨的不多，因此，本文在借鉴专家学者论述的基础上，拟以实现全社会的公平与正义的价值理念为视角，考察探讨法院体制改革的问题，希对我国法院体制改革的深入尽绵薄之力。
一、现行法院体制及存在的主要问题
我国的法院体制是脱胎于前苏联模式的，是在实行高度集权的计划经济特定历史背景下建立和发展起来的。仔细考量法院体制，其不适应变化了的形势的问题及本身的痼疾越来越明显地表现出来。
（一）司法权力地方化
即法院因受地方党委政府的影响和制约，在诉讼中屈从于地方保护主义，司法权各行其是。司法权来源于国家主权，是由国家法律统一授予司法机关行使，各级法院享有的审判权都是国家主权的一部分，而不是地方的自治权。司法权力地方化的危害李铁映同志深刻指出：“不断蔓延升级的民事经济审判中的地方保护主义现象，正日益严重的破坏法治的统一，亵渎法律的尊严，损害法院的形象，动摇着人民群众对共和国审判制度的信赖。” 那为何会造成司法权地方化呢？
首先，由于法院设置的地方化，形式上形成司法权地方化，地方法院的设置与审级与地方行政区域重合，县以上各级地方行政区域都相应地设立了法院，法院的名称为某某省高级人民法院、某某市中级人民法院、某某县人民法院，从法院的名字就给人以地方化的感觉。地方党委政府也就自觉不自觉地将法院作为了地方管辖的一个部门。
第二，法院人事体制的地方决定权形成了司法权地方化。法院人员的升迁地方党委政府有很大的决定权，具体来说，法院院长由人大选举和任命，副院长、庭长、副庭长、审判员经院长提名由人大常委会任命，而且助理审判员被任命为审判员的条件并不明确。所以地方人大常委会任免审判员的随意性很大，因为地方党政对人大的影响是有相当力度的，法院从上到下自然都要受地方权力的影响，都可能受到地方保护主义影响。
第三，审判的物质资源来自于地方政府助长了司法权地方化。法院人员的工资、福利、兴建法庭都需要地方政府予以解决。所以，地方政府的财政状况以及对法院的好恶态度决定着法院物质待遇的多寡。所以法院必须和地方政府处好关系，否则很难从地方政府争取到资金财物，法院为了取悦地方党委政府，换取地方对法院司法资源的更大投入，必然要不遗余力地为地方利益服务，“使得法院在审理涉及地方利益的案件时可能受到有实权机构的压力，关系案、人情案难以克服，后果就是损害国家法制的统一与威信，也和建设法治国家的目标相冲突。”
（二）审判权行使行政化
审判权的行使以独立公正为特征，法院的司法权行使体制应是按照司法工作方式运作的。但我国目前审判权行使运作体制却是行政化的。
一是法官人事管理行政化。法官的人事管理包括法官的录入、级别、升迁、奖惩、退休等。首先法官录用上，根据现行人事体制，成为法官要先通过国家统一组织的公务员考试，这很明显是将法官等同于公务员管理，法官的身份也是行政人员。其次，法官都有行政的级别，什么科员级、正科级、以至处级、部级审判员等。“法官的工资与福利待遇都与行政级别挂钩，这种模式是完全行政化的。” 第三，法官可以在审判业务部门与非业务部门轮岗。只要是法院的部门，法官都可以去任职，可见，这与行政机关工作人员的工作转换是没有区别的。第四从法官的升迁管理来看，法官无论是行政级别，抑或是法官级别的提升，都由政治部门负责考核，然后上报到地方组织部门或上级法院政治部门，法官的升迁与行政人员的升迁并无二样。此外，法官的退休制度与公务员也是相同的。整个法官人事管理体制完全行政化了。“在这种结构中不能培养起法官的独立性，只能塑造法官的依附性，甚至奴性”。
二是法院内部审判权行使方式行政化。首先表现为院、庭长层层审批制。在司法实践中，院领导凭借着行政领导权， “法院院长在审判权的各个环节上，都有着指示权、批准权和决定权，并对法院的全面工作都有组织权和监督权。” 院、庭长对自己并不参加的合议庭或独任审判庭审理的案件参与讨论和进行审批，可以决定或改变合议庭或独任审判员的意见。这样的审判权行使方式已脱离了独立审判的体制，转变成了一种行政化的行使方式。“层层审批的后果导致过多的人干预案件的审理和裁判，但无人对裁判结果负责，从我国情况来看，法官不能独立审判根本不利于裁判的公正”。 其次，审判委员会讨论案件也是行政化。从实践来看，审委会讨论决定案件也是行政化的运作方式。案件承办人在审判委员会上，向各委员书面汇报案件事实，提出拟处理意见。委员们听完汇报逐一发表意见，最后实行少数服从多数，决定案件的处理结果。从决定主体和决定程序看仍然是行政性的，“各地法院的审判委员会一般由正、副院长和各审判业务庭庭长（有的还有非业务部门的负责人）组成，基本上是一个法院院领导和庭室领导的综合体，带有明显的行政性质，是行政管理模式在司法活动中的集中体现。” 审判权行使方式行政化直接导致审判权主体独立行使权力虚化，“更为严重的是它导致了法官体制和法官素质低下的恶性循环”。 三是上下级法院关系行政化。下级法院对一些重大疑难案件，在没有进入二审程序前，就向上级法院汇报案情，进行口头或书面的、正式或非正式的请示，以求自己的裁判意见与上级法院意见一致，保证所谓的案件质量。虽然上级法院并无答复义务，但往往都会做出答复。既然上级法院掌握着发改大权，下级法院又怎能不按其意见裁判。“这种制度在法律上并没有明文规定，但在审判实践中却非常普遍，并得到司法解释的认可。” 这种有请示、有答复、又按答复处理，这种上下级法院关系不就是行政化模式吗？这种模式的后果就是“如果允许上级法院干涉下级法院对案件的具体审理，必将架空审级制度，使审级制度徒有虚名。”
(三)法官职业大众化
法官的职业需要较高的智力和特别的司法训练，如同医生和建筑师一样，具有明显的专业性。但目前法官这个职业却呈现出明显的大众化。
首先，法官职业准入标准不高。法官法对法官资格的规定整体上说对于提高法官整体素质是可以的。但有两条限制仍有缺憾。首先在学历上要求不高，仅要求是高等院校法律专业本科毕业或高等院校非法律专业本科具有法律知识的，显然其他教育途径也可获得本科学历，事实上现在社会办学有普及本科趋势，自考、函授、电大等，这些非全日制教学教育质量没保障，显然不符合法官精英化的要求。其次，在院长副院长的任职条件上，也存在不足，只是笼统地规定有本科学历和具有法律知识，这样是否具备法律知识无法判断，具备多少法律知识也没要求。“地方党政可以因为对法院人事权的控制而硬性地将某些不符合法官法任职资格的人塞进法院。” 如将一些行政级别高，但是法律门外汉的人调入法院任领导职务，这样的人是不符合法官专业化的要求的。法官职业门槛低是无法保障实现法官职业精英化的。
其次，法官业务素质不高。“在我国现行的司法管理体制中，法官是国家公务员，将法官等同于公务员进行选拔和任命，注重其行政级别而忽视其专业性，阻碍了法律职业化进程。” 而且我国国情是法官来源复杂，素质参差不齐。可能有些非法学院毕业的人适应性强，头脑灵活，成长为实践型法官，但对一些新类型案件、需要现代科学知识分析判断的案件他们可能会力不从心。所以法官来源的复杂化是不能保证法官的业务素质的。
再次，法官职业道德操守不高。法官法第三十二条规定了法官不得有十三种行为，《法官职业道德准则》也对法官的司法礼仪、业外活动、廉洁公正等进行了要求，但事实上法官的形象并没有根本的改变，对当事人吃拿卡要的仍在发生，对当事人冷硬横顶继续存在，娱乐场所照进不误、开庭着装不规范的大有人在、贪污受贿的法官也不时见之报端，种种违反法官职业道德和法官法的行为并没杜绝。正如学者指出的：“当法官自己心甘情愿地混入世俗关系时，司法的权威便荡然无存，人们对司法的尊重也无所依凭。”
第四，法官职业保障标准不高。我国目前体制下，法官的审判权因受行政领导、审委会、上级法院的事实上的剥夺而减少；法官的职业地位受到地方党政领导和法院行政领导实际威胁而不稳定；法官的职业收入与法官的智慧劳动和尊崇地位不相符合。缺少充分职业保障显然不利于法官独立公正司法的。
二、法院体制改革的价值取向和基本原则
法院体制改革作为政治体制改革中司法体制改革的一个有机组成部分，与经济体制改革一样同样是前无古人的探索，也要有价值取向来保证改革的方向。正如贺卫方所言：“改革本身需要有自身的体系，要对总体目标有个清楚的把握，要让每一个具体措施与这个总目标相一致，要让改革之间形成相互补充的关系。” 进行具体的制度设计，进而对相关法律进行修改，这样才能使改革少走弯路，少犯错误，最大限度的扩张改革成果。党的十六大报告中提出：“社会主义司法体制必须保障全社会实现公平与正义”。这是我党的执政纲领，也是法院体制改革的方向。这既是实践“三个代表”重要思想的要求，也是建设社会主义法制社会的内在要求，更是发挥人民法院职能的要求。在法院体制改革中必须坚持此理念毫不动摇，具体应坚持如下原则：
1．法院体制改革必须坚持党的领导。法院体制改革是政治体制改革的一部分，司法体制改革目标之一就是完善审判独立的机制，在党的十五大上，我党正式提出了依法治国的执政基本方针，并被随后写进我国宪法，依法治国不仅是我党和全国人民意志的反映，也是我党对党与司法关系的一种政治承诺，并且上升到宪法高度来规范党与司法的关系，无数的事实也已证明，法院的发展离不开党的领导，法院的改革更离不开党的领导。离开党的领导必将一事无成，党的领导是人民法院一切工作的可靠保障，法院体制改革必须服从服务于党和国家政治建设与政治体制改革的大局，必须有利于加强党对法院工作的领导，“坚持党的领导，是社会主义法制区别于资本主义法制的根本区别，是人民当家作主和依法治国的根本保证。各级党委和领导干部要增强法治观念，正确处理党的领导和依法执政的关系，要善于通过把党的路线、方针、政策上升为国家意志，来实现对国家的领导，不断提高依法执政的能力。” 所以法院体制改革必须在党的领导下，增强法院司法活动的民主性与透明性，使法院的司法活动公正和效率，从而使法院更好的贯彻和体现党的宗旨。
2．坚持宪法的基本原则。宪法作为国家根本大法，具有最高法律效力，关于法院体制的规定必须遵守。宪法从根本上确立了法院体制的框架。即审判权法院独立行使、法院间是上级对下级的监督关系、人民法院对产生它的权力机关负责。进行法院体制改革，决不能突破这些法院体制的原则精神。如果为保障法院体制更加完善和科学，确实需要宪法规定的随之适应，那么也只有先进行宪法修正，才可以进行根据修正后的宪法进行改革，因为进行法院体制的改革就是为了更好地贯彻宪法原则，使宪法原则落到实处，只有在遵守宪法的基础上进行改革才能避免改革过程中的无序和失控局面的出现。
3．坚持人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是我国的政体，是实现人民当家作主的最好途径与方式。人民代表大会制度经过中国社会主义实践检验，是符合中国国情的，尽管其也有不完善之处，但其基本框架和原则不能改变。人民代表大会制度的基本框架动摇了，就等于削弱和减少了人民行使当家作主的权利。有观点认为，应仿效西方的三权分立学说，实行彻底的司法独立把司法权脱离人民代表大会的监督，这种观点是脱离了我国具体国情来讨论司法改革的空中楼阁，近代西方国家的司法独立是通过三权分立的宪政制度来实现的，所以这些国家的司法体制改革很容易实行彻底的司法独立。而我国是人民代表大会制度，实行的是议行合一的宪政体制，我国的国家权力属于全体人民，而全部的国家权力由人民代表机关即权力机关行使，人民代表机关产生法院，法院受其监督并对其负责，我国的司法独立并不是按照三权分立的模式建立起来的，而是在权力机关的监督之下的司法独立，司法机关在行使司法权时应置于权力机关的监督之下。 离开这个背景搞改革只会是南辕北辙。根本实现不了司法的终极目标公正与效率。所以我国的司法体制改革中的法院体制改革必须要坚持人民代表大会制度。
4．坚持借鉴西方先进法治理念的原则。党的十六大报告中明确提出“要借鉴人类政治文明的有益成果。”我国的社会主义法治建设正处于初级阶段，司法体制改革刚刚起步，中国的司法体制改革不可避免的需要借鉴西方法制发达国家的实践。这不仅是西方发达国家法制实践的时间长和经验多，还因为作为一种社会统治实践，司法体制有着普遍性的原则和规则。司法体制作为国家的工具具有较大的可借鉴性。正所谓“他山之石可以攻玉”。实践证明国际间相互交流、移植、融合是非常必要的，法院体制建构应放到世界司法平台上考虑。但借鉴中不能不顾本国国情，盲目求“新”出“奇”。也不能对外国司法制度没做深入考察而盲目移植，要以拿来主义的态度对待外国法制的借鉴。
5．坚持审判权独立行使原则。“司法独立是一个世界性的标准，内地也不例外，不过内地为审判独立和检察独立，” 宪法规定了人民法院依法独立行使审判权。我国的法官法也规定了法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉。可见我国的审判独立包括两层含义，一是法院独立，二是法官独立。法官个人独立与法院独立是不可分割的两个方面，没有法院的独立，单个法官也无法独立履行其职责。法院的独立是法官独立的依托。法官的独立审判则是法院独立审判的具体体现。审判独立是司法公正的必要条件，有利于定纷止争，维护社会稳定；有利于节约诉讼资源，实现诉讼效益；因此改革中坚持审判权独立有着特殊意义。
三、法院体制改革的实施对策
（一）克服审判权地方化，构建地方法院新型人财物管理体系
形成司法权地方化的最主要原因就是地方法院的人财物都受地方控制。所以解决地方化的切入点，应该“恢复宪法赋予法院应有的法律地位，即各级人民法院成为国家审判机关，而不是从属于各地政府的职能部门，并且必须通过一定的法律形式，将宪法关于人民法院独立审判。不受行政机关干涉的原则具体化、条文化。” 具体是：
首先，地方法院设置的非地方化。关于法院设置的改革，专家学者提出诸多建议，比较有代表性的观点有四种，笔者将在对其评述中阐明自己观点。
第一种认为法院应实行垂直管理。笔者认为这种想法是根本违宪的。其一它违反了宪法确定的地方各级法院对产生它的权力机关负责的制度。其二它违反了法院上下级之间是监督关系的宪法原则。所以在宪政的中国是不允许这样改革法院设置的。
第二种观点认为可以仿造美国，分设联邦法院和地方法院。这个方案的最大弊端就是严重背离我国是单一制国家的基本国情和宪法基本原则，且在实施中需要重新建构国家法院系统，各部类审判的程序法关于管辖的规定都要更改，故此方案也不足取。
第三种观点是打破地方行政区划设立跨地区的法院。该方案的最重要问题是违反了法院向产生它权力机关负责的宪法原则，造成辖区内有多个地方权力机关，无法统一对法院行使职权，形成事实上的无法管理。而且这个方案还要大幅度调整法院人员，操作难度太大，影响面过广，故也是不合时宜的。
而笔者认为在基本保留现存法院体制基础上，进行小幅调整，设立巡回法庭比较现实的。夏锋认为：应当建立最高法院的巡回法庭，专门受理跨省之间的标的额大的民事经济案件，或者有权管辖涉及管辖有争议的案件。 笔者进一步思考认为，推而广之，不仅最高人民法院设立巡回法庭，高级法院、中级法院都逐级向下一级法院派出巡回法官，组成巡回法庭，负责审理跨地区的民商事一审案件，诉讼的地域管辖仍然按照各部类诉讼法的规定。对巡回法庭审理的案件不服的，可以依法提起上诉，由设立该巡回法庭的上级法院作为二审法院，被确认为巡回法庭法官的必须同其他非巡回法官相区分，防止上诉后受到巡回法官的不正当的影响。这样设立的巡回法庭不仅有力地解决了地方保护主义的干扰问题，还保证了巡回法官能够因地制宜地根据各地经济和社会实际情况公正的裁判，而且不必更改我国的四级两审制。此外为从形式上也摆脱法院地方化的痕迹，各地方法院的名称也要改。各法院要把名称中带有省、市、县等地域特征的字去掉，如直接叫辽宁高级人民法院、长春中级人民法院等。
设立巡回法庭只是解决了法院体制对抗地方化的一个方面，还需要在人、财、物方面强化非地方化。法院经费问题是法院无法摆脱地方化影响的一大软肋，为摆脱地方干扰，首先就要建立司法机关经费中央财政统一供给制，通过立法对全国范围内的各地方法院的经费开支实行单独预算，各地法院所收诉讼费全额上缴中央财政，另外，要根据各地财政经济状况按其每年的国民生产总值一定比例向中央财政交纳司法经费，这些费用由中央财政集中，作为专项司法经费。每年各地法院将司法经费预算逐级上报上级法院，经最高院最后审核后报全国人大，由全国人大讨论通过后，交由中央财政执行，逐级下达专项拨款，用于法院司法经费。这样的财政机制的辅助措施就是法院办公条件、物资装备、福利待遇法定化。目前，由于法院经费来源于地方，而地方的经济条件不同，在各地方的权威不同，所以法院的经费全国各地的差异很大，也导致法官待遇等各不相同，为便于编制法院经费预算，也有利于不同级别地域法官之间的合理流动，应通过立法使法官待遇等司法经费的组成部分标准化、统一化。
法院受地方控制的另一软肋就是法院人员由地方管理。所以，要变革这种体制。首先在法院人员人事编制管理上，必须取消地方负责的制度，法院的人员编制由最高人民法院统一负责，中央编委对法院编制单独管理。最高院根据各法院审判案件的数量确定各法院的人员编制情况，地方党委政府无权确定法院编制的多寡，无权调动安排非领导职务的法官。
其次，实行法官审判职称晋升法定化。法律可从任助审员年限、学历、年龄、办案数量、质量等方面量化助理审判员晋升为审判员的条件，这样助理审判员在案件审理上就不怕受地方保护主义影响的不当影响了。
再次，排除院长受地方制约因素。一是法院院长不能仅仅由地方党委提名，要实行上级法院和地方党委协商提名制，这样既能保证院长能够符合法官法的条件，也在一定程度形成了对地方势力的牵制。二是罢免院长理由法定化。对院长的罢免理由要比法官的严格，除了法官法规定的法官免职和辞退条件外，还可以规定如队伍形象不好，一年内有多少名法官违法乱纪的；案件质量不高，案件被发改和超审限比例高；司法经费浪费巨大，由于管理原因致使司法经费未能有效使用等。
（二）审判权行使司法化，构建法官独立审判新机制
要取消审判权行政化，就是要按照审判权自身特点，实行独立、公开、公正的司法化的审判权运行方式。首先要审判权主体非行政化。“司法机关机构改革，应首先取消司法机关的行政级别，内部工作人员的行政级别也随之取消。” 从形式上对审判权行政化进行釜底抽薪。取消了行政级别的法官，必须要按照法官级别来设定其工资和福利待遇，这是要相应随之建立起来的。要按照职业化的发展方向建立，要完全摆脱行政级别的影响，取消按年限届满法官等级自动晋升的评定办法。建议参照教授、医师、工程师等专业技术职称的评定办法进行。设立独立的法官考评委员会，进行专门的业务培训、考试、考核；只有这样才能真正体现法官的学识、涵养、专业水平、职业地位和法律权威。
其次要真正还权合议庭和独任审判员。第一要实行法官审判合一制。 “即审理权与判决权相统一，法官不仅有权审理，而且有权判决。” 赋予了法官独立审判的权力，法官就应独立对自己审判结果承担责任。 “因为只有法官独立，才能使现代诉讼中帮助和制约法官做出正确裁决的一整套制度真正发挥作用，也才能有效贯彻司法责任制度” 法官为提高办案质量，就会认真钻研法律，总结审判经验，努力保证案件质量。
中共中央 国务院 中央军委


军队转业干部安置暂行办法

2001年2月15日　中共中央、国务院、中央军委


第一章 总则

第一条为了做好军队转业干部安置工作，加强国防和军队建设，促进经济和社会发展，保持社会稳定，根据《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国兵役法》和其他有关法律法规的规定，制定本办法。

第二条本办法所称军队转业干部，是指退出现役作转业安置的军官和文职干部。

第三条军队转业干部是党和国家干部队伍的组成部分，是重要的人才资源，是社会主义现代化建设的重要力量。

军队转业干部为国防事业、军队建设作出了牺牲和贡献，应当受到国家和社会的尊重、优待。

第四条军队干部转业到地方工作，是国家和军队的

一项重要制度。国家对军队转业干部实行计划分配和自主择业相结合的方式安置。

计划分配的军队转业干部由党委、政府负责安排工作

和职务；自主择业的军队转业干部由政府协助就业、发给退役金。

第五条军队转业干部安置工作，坚持为经济社会发展和军队建设服务的方针，贯彻妥善安置、合理使用、尽其才、各得其所的原则。

第六条国家设立军队转业干部安置工作机构，在中共中央、国务院、中央军事委员会领导下，负责全国军队转业干部安置工作。

省（自治区、直辖市）设立相应的军队转业干部安置工作机构，负责本行政区域的军队转业干部安置工作。市（地）可以根据实际情况设立军队转业干部安置工作机构。

第七条解放军总政治部统一管理全军干部转业工作。

军队团级以上单位党委和政治机关负责本单位干部转业工作。

省军区（卫戍区、警备区）负责全军转业到所在省、自治区、直辖市干部的移交，并配合当地党委、政府做好军队转业干部安置工作。

第八条接收、安置军队转业干部是一项重要的政治任务，是全社会的共同责任。党和国家机关、团体、企业事业单位，应当按照国家有关规定，按时完成军队转业干部安置任务。

第九条军队转业干部应当保持和发扬人民军队的优良传统，适应国家经济和社会发展的需t要，服从组织安排，努力学习，积极进取，为社会主义现代化建设贡献力量。

第十条对在社会主义现代化建设中贡献突出的军队转业干部和在军队转业干部安置工作中做出显著成绩的单位、个人，国家和军队给予表彰奖励。


第二章 转业安置计划

第十一条全国的军队转业干部安置计划，由国家军队转业干部安置工作主管部门会同解放军总政治部编制下达。

省（自治区、直辖市）的军队转业干部安置计划，由省〈自治区、直辖市）军队转业干部安置工作主管部门编制下达。

中央和国家机关及其管理的在京企业事业单位军队转业干部安置计划，由国家军队转业干部安置工作主管部门编制下达。

中央和国家机关京外直属机构、企业事业单位的军队转业劳都安置计划1，由所在省（自治区、直辖市）军队转业干部安置工作主管部门编制下达。

第十二条担任团级以下职务（含处级以部文职干部和享受相当待遇的专业技术干部，下同）的军队干部，有下列情形之一的，列入军队干部转业安置计划：

（一）达到平时服现役最高年龄的；

（二）受军队编制员额限制不能调整使用的；

（三）因身体状况不能坚持军队正常工作但能够适应

地方工作的；

（四）其他原因需要退出现役作转业安置的。

第十三条担任团级以下职务的军队干部，有下列情形之一的，不列入军队干部转业安置计划：

（一）年龄超过50周岁的；

（二）二等甲级以上伤残的；

（三）患有严重疾病，经驻军医院以上医院诊断确认，不能坚持正常工作的；

（四）受审查尚未作出结论或者留党察看期未满的；

（五）故意犯罪受刑事处罚的；

（六）被开除党籍或者受劳动教养丧失干部资格的；

（七）其他原因不宜作转业安置的。

第十四条担任师级职务（含局级文职干部，下同）或高级专业技术职务的军队干部，年龄50周岁以下的，本人申请，经批准可以安排转业，列入军队干部转业安置计划。

担任师级职务或高级专业技术职务的军队干部，年龄超过50周岁、地方工作需要的，可以批准转业，另行办理。

第十五条因军队体制、编制调整或者国家经济社会发展需要，成建制成批军队干部的转业安置，由解放军总政治部与国家军队转业干部安置工作主管部门协商办理。

中央和国家机关及其管理的在京企业事业单位计划外选调军队干部，经大军区级单位政治机关审核并报解放军总政治部批准转业后，由国家军队转业干部安置工作主管部门办理审批。

第三章 安置地点



第十六条军队转业干部一般由其原籍或者入伍时所在省（自治区、直辖市）安置，也可以到配偶随军前或者结婚时常住户口所在地安置。

第十七条配偶已随军的军队转业干部，具备下列条件之一的，可以到配偶常住户口所在地安置：

（一）配偶取得北京市常住户口满4年的；

（二）配偶取得上海市常住户口满3年的；

（三）配偶取得天津市重庆市和省会（自治区首府）城市、副省级城市常住户口满2年的；

（四）配偶取得其他城市常住户口的。

第十八条父母身边无子女或者配偶为独生子女的军队转业干部，可以到其父母或者配偶父母常住户口所在地安置。未婚的军队转业干部可以到其父母常住户口所在地安置。

父母双方或者一方为军人且长期在边远艰苦地区工作的军队转业干部，可以到父母原籍、入伍地或者父母离退休安置地安置。

第十九条军队转业干部具备下列条件之一的，可以到配偶常住户口所在地安置，也可以到其父母或者配偶父母、本人子女常住户口所在地安置：

（一）自主择业的；

（二）在边远艰苦地区或者从事飞行、舰艇工作满10年的；

（三）战时获三等功、平时获了二，等功以上奖励的；

（四）因战因公致残的。

第二十条夫妇同为军队干部且同时转业的，可以到任何一方的原籍或者入伍地安置，也可以到符合配偶随军条件的一方所在地安置；一方转业，留队一方符合配偶随军条件的，转业一方可以到留队一方所在地安置。

第二十一条因国家重点工程、重点建设项目、新建扩建单位以及其他工作需要的军队转业干部，经接收单位所在省（自治区、直辖市）军队转业干部安置工作主管部门批准，可以跨省（自治区、直辖市）安置。

符合安置地吸引人才特殊政策规定条件的军队转业干部，可以到该地区安置。

第四章 工作分配与就业

第二十二条担任师级职务的军队转业干部或者担任营级以下职务（含科级以下文职干部和享受相当待遇的专业技术干部，下同）且军龄不满20年的军队转业干部，由党委、政府采取计划分配的方式安置。

担任团级职务的军队转业干部或者担任营级职务且军龄满20年的军队转业干部，可以选择计划分配或者自主择业的方式安置。

第二十三条计划分配的军队转业干部；，党委、，政府应当根据其德才条件和在军队的职务等级、贡献、专长安排工作和职务。

担任师级领导职务或者担任团级领导职务且任职满最低年限的军队转业干部，一般安排相应的领导职务。接收师、团级职务军队转业干部人数较多、安排领导职务确有困难的地区，可以安排相应的非领导职务。

其他担任师、团级职务或者担任营级领导职务且任职满最低年限的军队转业干部，参照上述规定，合理安排。

第二十四条各省、自治区、直辖市应当制定优惠的政策措施，鼓励军队转业干部到艰苦地区和基层单位工作。

对自愿到边远艰苦地区工作的军队转业干部，应当安排相应的领导职务，德才优秀的可以提职安排。

在西藏或者其他海拔3500米以上地区连续工作满5年的军队转业干部，应当安排相应的领导职务或者非领导职务，对正职领导干部安排正职确有困难的，可以安排同级副职。

第二十五条各地区、各部门、各单位应当采取使用空出的领导职位、按规定增加非领导职数或者先进后出、带编分配等办法，安排好师、团级职务军队转业干部的工作和职务。

党和国家机关按照军队转业干部安置计划数的15％增加行政编制，增加的编制主要用于安排师、团级职务军队转业干部。

各地区、各部门、各单位应当把师、团级职务军队转业干部的安排与领导班子建设通盘考虑，有计划地选调师、团级职务军队转业干部，安排到市（地）、县（市）级领导班子或者事业单位、国有大中型企业领导班子任职。

第二十六条担任专业技术职务的军队转业干部，一般应当按照其在军队担任的专业技术职务或者国家承认的专业技术资格，聘任相应的专业技术职务；工作需要的可以安排行政职务。

担任行政职务并兼任专业技术职务的军队转业干部，根据地方工作需要和本人志愿，可以安排相应的行政职务或者聘任相应的专业技术职务。

第二十七条国家下达的机关、团体、事业单位的年度增人计划，应当首先用于安置军队转业干部。编制满员的事业单位接收安置军队转业干部，按照实际接收人数相应增加编制，并据此增加人员工资总额计划。

第二十八条党和国家机关接收计划分配的军队转业干部，按照干部管理权限，在主管部门的组织、指导下，对担任师、团级职务的，采取考核选调等办法安置；对担任营级以下职务的，采取考试考核和双向选择等办法安置。对有的岗位，也可以在军队转业干部中采取竞争上岗的办法安置。

第二十九条对计划分配到事业单位的军队转业干部，参照其军队职务等级安排相应的管理或者专业技术工作岗位，并给予3年适应期。

企业接收军队转业干部，由军队转业干部安置工作主管部门编制计划，根据军队转业干部本人志愿进行分配，企业安排管理或者专业技术工作岗位，并给予2年适应期。

军队转业干部可以按照有关规定与用人单位签订无固定期限或者有固定期限劳动、聘用合同，用人单位不得违约解聘、辞退或者解除劳动、聘用合同。

第三十条中央和国家机关京外直属机构、企业事业单位，应当按时完成所在地党委、政府下达的军队转业干部安置任务。需要增加编制、职数和工资总额的，其上级主管部门应当予以支持。

第三十一条对自主择业的军队转业干部，安置地政府应当采取提供政策咨询、组织就业培训、拓宽就业渠道、向用人单位推荐、纳入人才市场等措施，为其就业创造条件。

第三十二条党和国家机关、团体、企业事业单位在社会上招聘录用人员时，对适合军队转业干部工作的岗位，应当优先录用、聘用自主择业的军队转业干部。

第三十三条对从事个体经营或者创办经济实体的自主择业的军队转业干部，安置地政府应当在政策上给予扶持，金融、工商、税务等部门，应当视情提供低息贷款，及时核发营业执照，按照社会再就业人员的有关规定减免营业税、所得税等税费。

第五章 待遇

第三十四条计划分配到党和国家机关、团体、事业单位的军队转业干部，其工资待遇按照不低于接收安置单位与其军队职务等级相应或者同等条件人员的标准确定，津贴、补贴、奖金以及其他生活福利待遇，按照国家有关规定执行。

第三十五条计划分配到党和国家机关、团体、事业单位的军队转业干部，退休时的职务等级低于转业时军队职务等级的，享受所在单位与其转此时军队职务等级相应或者同等条件未员的退休待遇。

本条规定不适用于到地方后受降级以上处分的军队转业干部。

第三十六条计划分配到企业的军队转业干部，其工资和津贴、补贴、奖金以及其他生活福利待遇，按照国家和所在企业的有关规定执行。

第三十七条军队转业干部的军龄，计算为接收安置单位的连续工龄（工作年限），享受相应的待遇。在军队从事护理飞教学工作，转业后仍从事该职业的，其在军队的护龄、教龄应当连续计算，享受接收安置单位同类人员的待遇。

第三十八条自主择业的军队转业干部，由安置地政府逐月发给退役金。团级职务和军龄满20年的营级职务军队转业干部的月退役金，按照本人转业时安置地同职务等级军队干部月职务、军衔（级别）工资和军队统一规定的津贴补贴为计发基数80％的数额与基础、军龄工资的全额之和计发。军龄满20年以上的，从第21年起，军龄每增加一年，增发月退役金计发基数的1%。

第三十九条自主择业的军队转业干部，二按照下列条件和标准增发退役金：

（一）荣立三等功、：二等功、一等功或者被大军区级以上单位授予荣誉称号的，分别增发月退役金计发基数的5％、10％、15％。符合其中两项以上的，按照最高的一项标准增发。

（二）在边远艰苦地区或者从事飞行、舰艇工作满10年、15年、20年以上的，分别增发月退役金计发基数的5％、10％、15％。符合其中两项以上的，按照最高的一项标准增发。

本办法第三十八条和本条各项规定的标准合并计算后，月退役金数额不得超过本人转业时安置地同职务等级军队干部月职务、军衔、基础、军龄工资和军队统一规定的津贴补贴之和。

第四十条自主择业的军队转业干部的退役金，根据移交地方安置的军队退休干部退休生活费调整的情况相应调整增加。

经济比较发达的地区，自主择业军队转业干部的月退役金低于安置地当年党和国家机关相应职务等级退休干部月退休生活费数额的，安置地政府可以发给差额补贴。

自主择业的军队转业干部的退役金，免征个人所得税。

自主择业的军队转业干部，被党和国家机关选用为正式工作人员的，停发退役企。其工资等各项待遇按照本办法第三十四条规定执行。

第四十一条自主择业的军队转业干部去世后，从去世的下月起停发退役金。区别不同情况，一次发给本人生前10个月至40个月的退役金作为抚恤金和一定数额的退役企作为丧葬补助费。具体办法由有关部门另行制定。

自主择业的军队转业干部的遗属生活确有困难的，由安置地政府按照国家和当地的有关规定发给生活困难补助金。

第四十二条计划分配的军队转业干部，享受所在单位与其军队职务等级相应或者同等条件人员的政治待遇；自主择业的军队转业干部，享受安置地相应职务等级退休干部的有关政治待遇。

第四十三条军队转业干部在服现役期间被中央军事委员会授予荣誉称号的，比照全国劳动模范（先进工作者）享受相应待遇；被大军区级单位授予荣誉称号或者荣立一等功，以及被评为全国模范军队转业干部的，比照省部级劳动模范（先进工作者）享受相应待遇。

第六章 培训

第四十四条军队转业干部的培训工作，是军队转业干部安置工作的重要组成部分，各级党委、政府和有关部门应当在政策和经费等方面提供必要保障。

第四十五条对计划分配的军队转业干部应当进行适应性培训和专业培训，有条件的地区也可以在安置前组织适应性培训。培训工作贯彻“学用结合、按需施教、注重实效”和“培训、考核、使用相结合”的原则，增强针对性和实用性，提高培训质量。

军队转业干部培训的规划、组织协调和督促检查工作，由军队转业干部安置工作主管部门负责。

第四十六条计划分配的军队转业干部的专业培训，由省（自治区、直辖市）按部门或者专业编班集中组织实施，培训时间不少于3个月。

军队转业干部参加培训期间享受接收安置单位在职人员的各项待遇。

第四十七条自主择业的军队转业干部的就业培训，主要依托军队转业干部培训中心具体实施，也可以委托地方院校、职业培训机构承担具体工作。负责培训的部门应当根据社会人才需求合理设置专业课程，加强定向职业技能培训，以提高自主择业的军队转业干部就业竞争能力。

第四十八条军队转业干部培训中心，主要承担计划分配的军队转业干部的适应性培训和部分专业培训，以及自主择业的军队转业干部的就业培训。

军队转业干部安置工作主管部门应当加强对军队转业干部培训中心的管理。军队转业干部培训中心从事社会服务的收益，主要用于补助培训经费的不足。

第四十九条各级教育行政管理部门应当在师资、教学设施等方面，支持军队转业干部培训工作。对报考各类院校的军队转业干部，应适当放宽年龄条件，在与其他考生同等条件下，优先录取；对获二等功以上奖励的，应适当降低录取分数线投档。

第七章 社会保障

第五十条军队转业干部的住房，由安置地政府按照统筹规划、优先安排、重点保障、合理负担的原则给予保障，主要采取购买经济适用住房、现有住房或者租住周转住房，以及修建自有住房等方式解决。

计划分配的军队转业干部，到地方单位工作后的住房补贴，由安置地政府或者接收安置单位按照有关规定解决。自主择业的军队转业干部，到地方后未被党和国家机关、团体、企业事业单位录用聘用期间l的住房补贴，按照安置地党和国家机关与其军队职务等级相应或者同等条件人员的住房补贴的规定执行。

军队转业干部因配偶无住房补贴，购买经济适用住房超过家庭合理负担的部分，个人支付确有困难的，安置地政府应当视情给予购房补助或者优先提供住房公积金贷款。

军队转业干部住房保障具体办法，按照国家有关规定执行。

第五十一条军队转业干部的军龄视同社会保险缴费年限。其服现役期间的医疗等社会保险费，转入安置地社会保险经办机构。

第五十二条计划分配到党和国家机关、团体、事业单位的军队转业干部，享受接收安置单位与其军队职务等级相应或者同等条件人员的医疗、养老、失业、工伤、生育等社会保险待遇；计划分配到企业的军队转业干部，按照国家有关规定参加社会保险，缴纳社会保险费，享受社会保险待遇。

第五十三条自主择业的军队转业干部，到地方后未被党和国家机关、团体、企业事业单位录用聘用期间的医疗保障，按照安置地党和国家机关与其军队职务等级相应或者同等条件人员的有关规定执行。

第八章 家属安置

第五十四条军队转业干部随调配偶的工作，安置地党委、政府应当参照本人职务等级和从事的职业合理安排，与军队转业干部同时接收安置，发出报到通知。调入调出单位相应增减工资总额。

对安排到实行合同制、聘任制企业事业单位的军队转业干部随调配偶，应当给予2年适应期。适应期内，非本人原因不得擅自违约解聘、辞退或者解除劳动、聘用合同。

第五十五条军队转业干部随迁配偶、子女符合就业条件的，安置地政府应当提供就业指导和服务，帮助其实现就业；对从事个体经营或者创办经济实体的，应当在政策上给予扶持，并按照国家和安置地促进就业的有关规定减免税费。

第五十六条军队转业干部配偶和未参加工作的子女可以随调随迁，各地公安部门凭军队转业于部安置工作主管部门的通知及时办理迁移－落户手续。随迁子女需要转学、入学的，由安置地教育行政管理部门负责安排；报考各类院校时，在与其他考生同等条件下优先录取。

军队转业干部身边无子女的，可以随调一名已经工作的子女及其配偶。

各地在办理军队转业干部及其随调随迁配偶、子女的工作安排、落户和转学、入学事宜时，不得收取国家政策规定以外的费用。

第五十七条军队转业干部随调随迁配偶、子女，已经参加医疗、养老、失业、工伤、生育等社会保险的，其社会保险关系和社会保险基金，由社会保险经办机构按照国家有关规定一并转移或者继续支付。未参加社会保险的，按照国家和安置地有关规定，参加医疗、养老、失业、工伤、生育等社会保险。

第九章 安置经费

第五十八条军队转业干部安置经费，分别列入中央财政、地方财政和军费预算，并根据经济社会发展，逐步加大投入。

军队转业干部安置工作涉及的行政事业费、培训费、转业生活补助费、安家补助费和服现役期间的住房补贴，按照现行的经费供应渠道予以保障。

军队转业干部培训经费的不足部分由地方财政补贴。安置业务经费由本级财政部门解决。

第五十九条自主择业的军队转业干部的退役金，由中央财政专项安排；到地方后未被党和国家机关、团体、企业事业单位录用聘用期间的住房补贴和医疗保障所需经费，由安置地政府解决。

第六十条军队转业干部安置经费应当专款专用，不得挪用、截留、克扣、侵占，有关职能部门对安置经费的使用情况应当进行监督检查。

第十章 管理与监督

第六十一条各级党委、政府应当把军队转业干部安置工作纳入目标管理，建立健全领导责任制，作为考核领导班子、领导干部政绩的重要内容和评选双拥模范城（县）的重要条件。

第六十二条军队转业干部安置工作主管部门主要负责军队转业干部的计划安置、就业指导、就业培训、经费管理和协调军队转业干部的社会保障等工作。

自主择业的军队转业干部，由军队转业干部安置工作各级党委、政府应当加强对军队转业干部安置工作的监督检查，坚决制止和纠正违反法律、法规主管部门管理，主要负责自主择业的军队转业干部的政策指导、就业培训、协助就业、退役金发放、档案接转与存放，并协调解决有关问题；其他目常管理服务工作，由户口所在街道、乡镇负责。

第六十三条各级党委、政府应当加强对军队转业干部安置工作的监督检查，坚决制止和纠正违反法律、法规和政策的行为；对拒绝接收军队转业干部或者未完成安置任务的部门和单位，组织、人事、编制等部门可以视情暂缓办理其人员调动、录用和编制等审批事项。

第六十四条军队转业干部到地方报到前发生的问题，由其原部队负责处理；到地方报到后发生的问题，由安置地政府负责处理，涉及原部队的，由原部队协助安置地政府处理。

对无正当理由经教育仍不到地方报到的军队转业干部，由原部队根据有关规定给予党纪、军纪处分或者其他处罚。

第六十五条退出现役被确定转服军官预备役的军队转业干部，到地方接收安置单位报到时，应当到当地人民武装部进行预备役军官登记，履行其预备役军官的职责和义务。

第六十六条凡违反本办法规定，对军队转业干部安置工作造成严重影响的单位和个人，视情节轻重给予批评教育或者处分、处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

置工作造成严重影响的单位和个人，视情节轻重给予批评

第十一章 附则

第六十七条中国人民武装警察部队转业干部的安置工作，按照本办法执行。

第六十八条各省、自治区、直辖市依据本办法制定实施细则。

第六十九条本办法自发布之日起施行，适用于此后批准转业的军队干部。以往有关军队转业干部安置工作的规定，凡与本办法不一致的，以本办法为准。

第七十条本办法由国家军队转业干部安置工作主管的部门会同有关部门负责解释。